坚持系统观念 推进水利高质量发展

（水利部发展研究中心，100038，北京）

走高质量发展之路，是党中央、国务院立足全局做出的重大决策判断。党的十九大报告提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，必须坚持质量第一、效益优先。党的十九届五中全会要求坚持系统观念，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。水利是保障和引领经济社会发展不可替代的基础性要素，是建设生态文明不可分割的核心组成。在国际经济环境深刻变化、国内经济显现下行隐忧、发展不平衡不充分问题依然突出等新形势下，以系统观念推进水利高质量发展尤为重要。

一、坚持系统观念，把强化前瞻性、全局性、战略性、整体性谋篇布局作为推动水利高质量发展的重要导向

坚持系统观念是“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五项原则之一。水利要紧紧把坚持系统观念作为提升水利事业发展水平的基本原则，强化前瞻性思考、全局性谋划，加强战略性布局、整体性推进。

①强化前瞻性思考。把前瞻性思考摆在突出位置，是坚持系统观念推动水利事业高质量发展的首要要求。随着我国经济社会的不断发展，水安全中的水灾害老问题仍有待解决，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题越来越突出、越来越紧迫。解决这类问题，就不能一味地沿用老办法老套路，要紧紧把握社会主要矛盾转变呈现的新特征新要求，以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点，从顶层设计到配套制度建设的各环节各领域都强化前瞻性思考，牢牢把握解决新老水问题的主动权，加快调整人的行为、纠正人的错误行为，推进“十四五”水利改革发展工作开好局起好步。

②强化全局性谋划。全局性谋划是建立在前瞻性思考基础上的超前谋划，是胸中怀着“全局图”、眼睛盯着“大棋盘”的战略谋划。首先要在“多规合一”实践推进中深入贯彻党中央决策部署，统筹把握好水资源的战略地位，充分发挥水资源刚性约束作用，推动有关方在国土空间开发中充分考虑水资源的承载能力，促进人口、经济社会发展和水资源承载能力相适应。其次要服务新发展格局，不仅要夯实水利对经济社会的保障基础，也要以用水方式转变促进经济发展方式转变，还要发挥水利建设在优化供给结构、畅通国内大循环方面的投资拉动和引领作用。

③强化战略性布局。战略性布局是立足当前着眼未来，对事物发展做出的趋向性规划安排。我国长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，正是党中央、国务院立足长江、黄河等流域水情和经济发展实际，实现经济社会发展和生态系统保护协调发展目标，作出的重大战略布局，为其他流域高质量发展战略设计提供了指导和参考。在新发展阶段，以系统观念推进水利高质量发展，就应统筹考虑自然、经济社会和生态系统的相关性，东、中、西部的差异性，大中小流域、流域上中下游发展水平的不平衡性，在流域系统治理方面做好战略布局，更好地发挥水利在支撑、保障、引领经济社会发展方面的作用。

④强化整体性推进。整体性是我国经济社会发展的根本特征，是实现共同富裕的根本要求。强化水利高质量发展的整体性推进要把握好两个维度：横向层面，要针对水利发展不平衡不充分问题，统筹城乡发展、流域发展、区域发展；纵向层面，要把握好水利不同发展阶段的目标定位，实现发展的可持续性。在发展方式上，要坚持整体推进与重点突破相统一，既要坚持系统推进，又要抓住关键问题，在整体推进基础上抓住治水主要矛盾和矛盾主要方面，以体制创新、水价改革、工程产权改革、投融资创新等重点领域和关键环节突破带动水利改革发展全局。

二、坚持系统观念，把统筹好安全和发展两件大事、维护好安全作为推动水利高质量发展的重要前提

①以系统观念统筹好水利发展与安全，要把握好二者之间辩证关系。习近平总书记指出 “安全是发展的保障，发展是安全的目的”,离开安全谈发展无异于沙中垒塔,离开发展说安全则安全的可靠性也失去了支撑。党的十九届五中全会明确要求“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”，为经济社会高质量发展明确了要求、提供了遵循。水利作为经济社会发展的重要组成，要以实现好维护好安全作为推动水利高质量发展的重要目标，积极防范和化解各种水利风险，并以水利高质量发展来破解影响安全的难题，为经济社会发展提供更高水平的水安全保障。

②把安全作为推动水利高质量发展的重要目标。在对发展的目标定位上，习近平总书记提出了“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”全新概括。强调“更为安全”目标定位，意味着安全也是发展的重要内容。从过去的经验教训看，华北地区地下水严重超采、西辽河流域水资源过度开发利用虽然换来了经济社会的一时发展，但这是以牺牲流域、区域生态安全为代价，长远看不仅影响社会稳定，更影响供水安全、粮食安全和经济安全。这种牺牲“安全”换来的“发展”谈不上高质量发展。所以推动水利高质量发展，就要着眼未来，积极总结经验教训，既要把保障国家防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全始终作为推动发展大前提，也要强化水资源刚性约束，以水而定、量水而行，促进经济社会发展与水资源水生态水环境承载能力相协调，维护社会和谐稳定。

③把实现水利高质量发展作为破解安全难题的重要途径。2020年我国成功抵御了1998年以来最严重洪涝灾害，这得益于水利多年来筑就的较高水平防灾减灾体系；我国以全球6%的淡水、9%的耕地“养活”了全球21%的人口，水利多年来在农业供水保障、节水灌溉等方面的不懈努力功不可没；多年来持续提升供水保障能力有力支撑了城镇化、工业化等国家发展战略，水资源的经济安全维系作用突出；多措并举推进以水量调度和生态供水为目标的水资源调配工程有力促进了河湖生态系统改善；黄河自1999年实施水量统一调度以来实现了连续20余年不断流，生态安全维护成效明显。成就可圈可点但任务依然繁重，重大水利风险依然不可忽视。安全是等不来、要不来、靠不来的，要从根本上维护好保障好我国防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全和生态安全，推动水利高质量发展是解决这一切问题的重要基础。应立足水利在经济社会发展和生态文明建设中的战略地位，坚持系统观念，着力破解水利发展不平衡不充分问题，大力提升水利发展质量、效益、公平，实现发展的更可持续、更为安全，以水利的高质量发展支撑、保障和引领经济社会的高质量发展。

三、坚持系统观念，把理顺体制机制，更好发挥中央、地方和各方积极性作为推动水利高质量发展的重要驱动

水问题的复杂性、治水目标任务的艰巨性决定了治水的综合性、协同性，需要坚持系统观念，以“一盘棋”思想统筹资源、政策、资金等各种要素，以一体化思路打破行政壁垒，让要素在更大范围畅通流动，推动各项政策举措良性互动、协调有序，实现多元主体协同共治，驱动水利事业高质量发展。

①更好地发挥中央和地方积极性。以习近平同志为核心的党中央一直强调要调动各方面积极性，十九届三中全会更是明确指出“要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。”进入新发展阶段，国内国际形势发生重大变化，落实党中央决策部署，进一步厘清中央和地方之间的权责关系，充分调动中央和地方两个积极性尤显重要。中央层面要以推进生态文明建设这个战略布局为契机，紧紧抓住打造幸福河湖这个目标、推进流域高质量发展这条主线、坚持水资源刚性约束这个要求，强化顶层设计，加快出台纲领性文件，定调子、明方向，既要为地方水利工作推进提供政策依据，又要为地方方案设计留下足够空间，还要对地方自由裁量明确底线。地方政府及水利等有关方则要保障政令畅通，因地制宜、因时施策，严格落实中央决策部署。

②更好地促进流域和区域协同。水利高质量发展不仅是水利部门肩负的重要使命，也是有关方的责任担当。长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略实施以来，在促进流域和区域协同方面发挥了重要作用，水利要抢抓流域高质量发展战略契机做好“水文章”。以流域为单元，强化流域管理机构在规划引领和统筹协调方面的职能，用实用足用好“水资源刚性约束”这个总要求，推动明确流域上中下游各自产业发展的功能定位，破解区域发展碎片化问题，加快构建流域高质量发展经济带。以建立水生态产品价值实现机制为导向，推动建立纵向和横向相结合的生态补偿机制，解决好水资源水生态水环境产品消费“搭便车”问题，有效促进区域间协同配合。

③更好地实现部门和部门间协同。立法是加强水资源管理的重要手段，但由于立法在某种程度上具有柔性不足的特点，实现部门间的高效协同就不能仅靠法律规定，协商协调也很重要。以系统观念推进水利高质量发展，需要在国家层面推动建立健全部门间日常沟通协调机制，实现协同推进，这既是提升水治理效能的需要，也是防止政出多门误导高层研判或导致基层束手无策等问题出现的客观需要。应强化国家层面水利行业监管对地方政府的督促作用，把强化监督管理的压力真正传导到地方政府上，以此为基推动相关部门在治山、治林、治田、治草过程中落实治水要求。地方水利部门也应用实用足用好河长制湖长制，依托地方人民政府，充分调动相关部门的积极性，促进部门协同。

④更好地实现共建共治共享。水利具有很强的公益性、基础性和战略性，促进共建共治共享更显重要。多年来水利人在这方面做了大量工作，一些地方成效明显。以江西赣州市水土流失治理为例，他们结合区域实际，采取先建后补、以奖代补、村民自建等形式，大力鼓励社会各界力量、民间资本投入到水土流失综合治理，形成了“政府主导、部门搭台、群众唱戏”的社会办水保局面，几十年如一日，实现了到 “江南绿洲”的华丽转身。我们要在更大范围内紧紧依靠群众，坚持问需于民、问计于民，把人民群众对美好生活的向往作为推进水利高质量发展的出发点和落脚点；坚持关口前移、重心下放，把更多的资源下沉到基层，让基层有权管事、有人做事、有钱办事；坚持多方参与、共同治理，充实水利基层和社会治理力量。

四、坚持系统观念，把固根基、扬优势，补短板、强弱项，防范化解风险作为推动水利高质量发展的重要举措

适应社会主要矛盾变化的新特征新要求，破解水利发展不平衡不充分问题，需要运用系统观念固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动水利事业高质量发展。

①固根基，扬优势。我国水利事业经过多年发展，不仅在前期论证、规划设计、工程施工、竣工验收以及质量安全监管等方面积累了丰富经验，更使水利生产能力得到极大提高，水安全保障能力大大提升，有力支撑了我国经济社会可持续发展。新发展阶段稳固水利事业发展根基，既要围绕供水安全，在水利支撑保障经济社会发展方面做优做强；更要服务新发展格局，充分发挥水利建设覆盖范围大、产业链条长、拉动能力强的优势，聚焦河流湖泊安全、生态环境安全、城市防洪安全，谋划建设一批基础性、枢纽性重大项目；抓住新基建融合传统基础设施重大机遇，全局性谋划水利基础设施建设顶层设计，加快构建“系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠”的现代化国家水网体系，为更好地推动经济社会高质量发展提供水安全保障。同时，新时代发扬水利优势，还要抓住高质量发展机遇，以长江经济带等流域经济带建设为战略契机，以用水方式转变促进流域经济发展方式转变，做好流域经济带建设谋篇布局，统筹规划调整流域产业布局和结构，推动发展具有流域特色的康养产业、水旅产业、水文化产业，探索构建以水利为引领的产业生态化与生态产业化相结合的水生态经济体系，加快形成具有流域特色的产业链和流域经济带，为提供更好的水安全保障夯实经济基础。

②补短板，强弱项。近年，在有关方的共同努力下，我国水利发展迈上了新台阶，但客观上仍面临许多问题：一些大江大河还缺少控制性骨干工程，洪水风险依然是最大威胁；许多水库维修养护不到位和老化失修，在遭遇持续强降雨、地震等极端灾害与重大突发事件的情况下，溃坝风险大；农村地区水利基础设施依然薄弱，支撑乡村振兴战略尚有很大差距；区域水资源供需仍处于紧平衡状态，水生态破坏、水环境污染仍未全面改善；大范围、长期极端干旱事件仍不确定，尚无全面、切实、详尽的应对方案和措施，等等。要解决这些问题，首先要以推动国家水网建设为战略契机，加快建设战略性、网络型水利基础设施体系，着力补齐防洪、供水、生态、信息化等方面的突出短板，特别要加快补齐大江大河治理、中小河流治理、蓄滞洪区建设与行蓄洪空间管控、农村供水和水环境治理等方面的短板，防止 “木桶效应”，持续提升水安全“硬件”保障能力。其次要系统把握人与新老水问题之间的关系，围绕河湖保护、水资源保护、水土保持、水旱灾害防御、水利工程运行等领域，坚持水陆统筹，以加快调整人的行为和纠正人的错误行为为主线，统筹发挥各方积极性，建立健全法规制度和标准体系，创新监管方式和手段，实施全方位、全过程监管，规范涉水社会行为，防范和化解各种矛盾和风险，维护良好河湖秩序和社会和谐稳定。最后要创新水利投融资体制机制，夯实补短板、强弱项资金基础。在国家财政趋紧的背景下，要发挥财政资金的撬动作用，多措并举促进社会资本参与水利工程建设与运营。重点要在项目“打捆”设计、项目参与方式、财税优惠扶持政策、水利工程产品定价机制等方面出思路出政策，调动社会资本参与积极性，真正实现“两手发力”。

在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的道路上，水利发展任重道远。立足新发展阶段，坚持新发展理念，要在新发展格局中凝聚各方力量科学谋划水利高质量发展，遵循系统观念的内在规律与实践要求，将系统观念贯穿水利发展全过程、各领域和各环节，从全局上、源头上、根本上把握问题、分析问题，以系统论的思想方法研究提出对策措施，统筹水利发展质量、结构、规模、速度、效益、安全，以水利高质量发展推动经济社会高质量发展。