2020 数字冷战元年：网络空间全球治理的两种路线之争*

徐培喜

（中国传媒大学，北京100024）

0 引 言

网络空间全球治理是个万花筒，拥有政治、经济、外交、军事、技术等多重含义，涵盖数万亿规模的数字经济，影响军事和情报信息化，关乎国家安全和政治稳定，占据科技创新、对外贸易、对外宣传制高点，涉及网信、工信、公安、国防、贸易、金融等所有部门，容纳技术社群、民间团体、私有部门等各类非国家行为主体。近年来，网络空间全球治理已经演变成为地缘政治领域极其复杂的难题，上升为各国最高领导人高度关注的核心议题。

网络空间全球治理辩论经历了诸多重大过程和事件：1998 年—2020 年六届联合国政府专家组谈判、2003 年—2005 年两届联合国信息社会世界峰会、2006 年—2020 年15 届联合国互联网治理论坛、2013 年—2015 年中美网络安全争议、2013 年—2014 年斯诺登泄密事件、2014年—2016 年互联网关键职能管理权移交、2016年—2017 年美俄社交媒体争议、2018 年—2020年美国制裁中国高科技企业并提出“清洁网络计划”等[1]。

网络空间全球治理辩论既繁荣活跃、欣欣向荣，又荆棘丛生、充满挫折。一方面，这个领域生机勃勃，充满活力。许多领域尚处于灰色地带，许多人都在摸着石头过河，各种机制与过程不断诞生，各种倡议层出不穷，各类国家和非国家行为主体都冲到了网络空间全球治理的前线。另一方面，这个领域的对话走入深水区，困难重重、充满挫折，各国各方发现难以全面驾驭这个对话领域，在关键议题上存在深刻分歧。

及至2020 年，从这繁复庞杂的线索当中，日益生长出来两种截然不同的路线：数字共同体路线和数字冷战路线。

1 数字共同体路线

网络空间全球治理具有高度的广泛性、复杂性、多面性以及交织性。面对如此广泛、重要且复杂的政策领域，国际社会无法也无力复制在核武器（《不扩散核武器条约》）、海洋（《联合国海洋法公约》）、气候变化（《巴黎气候协定》）等全球治理领域的成功经验，这个领域尚不具备达成广泛共识并签订国际条约的条件。网络空间全球治理的对话版图分裂割据局面仍将持续很长时间，注定在21 世纪20 年代这十年间备受关注。

但即便如此，各国、各方仍在不断试探，努力寻找新的发力点和发力方式，许多行为主体都能够做到从人类命运共同体的高度出发，像应对气候变化问题那样建立全球治理框架和机制，在保障全球一网、互联互通的基础上寻求就争议问题达成共识，促进全球数字经济的繁荣，提升相互依存和共生程度，降低网络空间发生冲突的风险，维护网络空间稳定和繁荣。

许多国家、企业、民间团体以及有声望的社群领袖均提出了自己的主张。2017 年，微软公司提出六点主张。2018 年，法国总统马克龙提出九点倡议。2019 年，网络空间稳定全球委员会完整地推出八点规则。2019 年，万维网之父蒂姆李推出的《互联网契约》囊括了九条原则。2020 年，中国提出的《全球数据安全倡议》列举了八条主张[2]。这些倡议和主张在内容上虽然存在较大差异，但具备了丰富多彩的细节，就供应链、关键互联网技术资源、网络安全漏洞等主题给出了明确的说法。

此外，联合国框架的重要性日益凸显，联合国正在从网络空间和平、网络犯罪、数字经济、网络信息内容、新兴技术等多个层面，协调网络空间全球治理各个议题。在此前信息安全专家组的基础上，联合国通过了关于网络犯罪问题的决议。联合国秘书长古特雷斯高度重视数字议题，成立了数字合作高级别小组，发布了《数字合作高级别小组报告》[3]，通过协调落实该报告的各项建议，联合国正在获取新的驱动力与合法性，汇聚原先分裂割据的对话版图，设定21世纪20年代数字合作与网络空间和平的议程。

这些行为主体大体上能够做到从数字共同体的基本共识出发思考网络空间挑战，这些文本都构成了研究网络空间全球治理的重要参照点，许多利益相关方都认识到网络空间的独特性，能够另辟蹊径，转变思路，不追求立即签署条约，而是先致力于搭建局部共识和治理框架，取得了较为深入的成果。

2 数字冷战路线

网络空间全球治理的特点导致它容易被极端意识形态思维滥用。2017 年，以美国特朗普总统为代表的技术民粹主义者上台以来，迅速摒弃了前任奥巴马政府奉行的全球合作路线，在情报监控、网络军事、数字经济领域采取了一系列挑衅政策。中美贸易战的战火燃烧到数字经济领域，数字经济沦为中美博弈的牺牲品，并且由于其在经济发展中的高位，成为中美“山巅之战”，数字冷战的风险随之急剧增长。

在情报监控方面，美国特朗普政府丝毫没有反思斯诺登泄密事件给美国带来的负面影响，毫不收敛，反而决定继续实施全球监控。2018年1 月19 日，美国总统特朗普签署法案，批准将《涉外情报监视法》702 条款延长6 年。美国情报机构将继续在没有授权的情况下，监控美国境外目标的电邮和短信等通信。

在网络军事行动方面，特朗普政府转为采取更加具有进攻性的政策。2018 年8 月15 日，美国总统特朗普签署命令，简化了发起重大网络攻击行动的审批程序，这样美国军事部门将更容易发动对外网络行动[4]。美国从来没有质疑过网络空间军事化、武装化、网络军备竞赛的合理性，默认了传统军事向这个领域延伸的合法性。

2020 年8 月5 日，在新冠疫情肆虐全球的背景下，美国国务卿蓬佩奥推出“清洁网络计划”六方面具体政策措施，以单边主义行动强制整合全球互联网治理的对话版图，跳跃式地将传统军事领域的假想敌延伸到数字经济领域。

以出台清洁网络计划为标志，美国正式拉开了数字冷战的序幕，急速扩大在遏制中国华为公司方面积累的“战果”，要求在运营商、应用商店、应用程序、云服务、海底光缆、5G等六个核心网信领域全面排除异己，强制世界其他国家在中美之间选边站队。清洁网络计划包括以下六个方面内容：

第一，清洁运营商：确保所谓不受信任的中国运营商不与美国电信网络连接；

第二，清洁商店：从美国移动应用商店中删除不受信任的应用；

第三，清洁应用程序：防止所谓不受信任的中国智能手机制造商在其应用商店中预装（或以其他方式使之可供下载）受信任的应用程序；

第四，清洁云：防止美国公民敏感个人信息和企业知识产权在百度、阿里巴巴、腾讯等可被外国对手访问的基于云的系统上进行存储和处理；

第五，清洁光缆：确保连接美国与全球互联网的海底光缆不被中国大规模破坏并进行情报收集；

第六，5G 清洁路径：不使用来自华为和中兴等所谓不受信任的IT 供应商的任何传输、控制、计算以及存储设备。

清洁网络计划有三个特点。第一是排除异己，首先想象出主要敌人和盟友，以文明冲突论作为最高指导思想，进行意识形态划线，然后在网信的各个核心层面排除异己，排除文明、文化、意识形态上的主要竞争对手。第二是合纵连横，就是构建同盟圈，不仅仅美国自己这样做，还动员、恐吓、说服其他国家这样做。第三是栽赃嫁祸，将自身的不负责任行为描述成是他国所为，指控其他国家做自己对其他国家做的事情。时任美国国务卿蓬佩奥表示，美国将与外国伙伴合作确保海底光缆不被渗透，实际的潜台词是只有美国才可以渗透海底光缆，别国不允许这样做，甚至不允许具备这样做的实力。

沈逸和江天骄这样总结清洁网络计划：“美国的清洁网络计划是基于国家主观战略和需求的行业基础战略，这种判定不是对技术本身进行客观判定，而是以技术来源方的身份属性作为主要判定标准。这种带有主观色彩的意识形态偏见的做法违背产业规律，将会严重扰乱全球产业链。从本质上来说，清洁网络计划是美国维护其数字霸权的关键举措，是在信息产业以供应链安全为由设置的非关税壁垒，其最终目标是维护美国的数字霸权”[5]。

这种在全世界划分敌我阵营的路线是美国的一贯手法。美国的这套路线图不仅获得了澳大利亚、加拿大等“五眼国家”的支持，还攻陷了爱沙尼亚、捷克等中东欧国家，甚至还在印度、巴西等新兴国家阵营获得响应。这里还出现了一个有意思的现象：欧洲和世界其他国家越是通过反垄断、数据立法等法律工具挑战美国，美国越是强调技术问题的意识形态和政治属性，将中国孤立出来加以挑战，缓解来自其他国家的压力。

美国的单边行动拉开了“数字冷战”的序幕，网络空间全球治理进程平添变数，网络空间的和平路线严重受阻，数字经济合作的机遇期和窗口期迅速收缩，关于互联网分裂、互联网碎片化、巴尔干化以及数字孤岛的讨论骤然增多。

美国强硬派已经从欧洲和亚洲两个方向对中国发动了攻势，利用“点-线-面”步步为营的方式来围剿华为公司和TikTok 等中国明星高科技企业，初步完成了沿着跨大西洋路线和印太路线扼杀中国数字经济的战略部署。

在欧洲，美国利用爱沙尼亚、捷克、波兰等中东欧小国作为战略支点和突破口，签署联合声明共同抵制中国5G 企业，动摇了英国、法国等欧洲大国在5G 领域的政策立场。不少欧洲国家虽然知道这是一种霸凌行径，但认为华为等中国供应商无法抗住美国的制裁，因而选择配合美国。美国的清洁网络计划在这个方向上扩大成为“跨大西洋清洁网络”计划。

在亚洲，美国利用日本和澳大利亚作为突破口，并在印太战略的支撑下将印度拉入了美日澳同盟圈，怂恿印度首先出手封禁中国APP，未来有可能恶化发展成为“印太清洁网络计划”。美国在网信领域已经初步完成了从跨大西洋路线和印太路线围堵中国的部署，这种围堵中国的路线持续下去的可能性较大，总体上可以被称作“数字冷战路线”。这种路线的隐喻是：任何国家都不能发展出在任何层面挑战美国数字霸权的实力，否则将面临美国的打压。

3 数字冷战还是数字共同体

2020 年构成了数字冷战元年，美国日益走向单边主义和阵营化路线。当前网信领域的主要矛盾已经初步体现为把技术问题意识形态化的美国、强调绝对安全和以牙还牙的俄罗斯、试图走第三条道路的欧洲、以及努力维护自身数字经济利益的中国之间的博弈与分歧。

在21 世纪的第三个十年，互联网领域是否会继续走向分裂，取决于美国国内两大利益集团之间的博弈和世界如何应对美国的单边主义和阵营鲜明的网络外交路线。未来，美国国内、欧洲、俄罗斯、联合国等方向的动作值得持续关注。

在美国国内，美国信息产业和网络安全两大利益集团在网信问题上的博弈将较大程度上决定全球互联网的未来。美国目前存在两种网络空间国际治理模式的争议，分别是：一方面，由信息产业界与一些民主党开明人士支持的、强调政府、企业、技术社群等多方主体共同参与治理的多方模式；另一方面，由军工、情报、安全部门支持的进攻性网络主权模式。双方博弈的结果将较大程度上决定互联网是否会走向分裂。如果美国新总统拜登沿袭特朗普执政期间的另类做法，不及时纠偏，任意将数字问题意识形态化，任由极端主义网络主权论者胜出，泛化国家安全思维，那么全球互联网的命运将充满不确定性。

在西方阵营内部，欧洲在数字经济方面的实力和规则建设方面的动作值得关注。一方面，欧洲大多数国家配合美国在5G 等网络安全领域打压中国。另一方面，欧洲主要大国担心错过数字革命，希望在数字领域从美国互联网巨头那里收复失地，争取独立自主的空间。法国总统马克龙在网信领域提出走第三条道路，德国总理默克尔提出数字主权的主张，均是为了挑战谷歌、脸书、亚马逊等美国互联网巨头，并通过反垄断、征收数字税、数据立法等方式进行再平衡，与美国进行一定程度的脱钩，收复部分失地。

在西方阵营之外，俄罗斯如何解读和应对数字时代的外部威胁值得关注。在苏东剧变之后，主要西方国家没有放弃对俄罗斯的围追堵截，反而扭曲阐释二战等重大历史事件，抹杀前苏联在反法西斯战争中付出的沉重代价，将前苏联与纳粹德国划等号，逆向强化和塑造了俄罗斯的国家安全视角，导致俄罗斯在网信领域也经常采取以牙还牙式反制行动和颠覆破坏式国际方案。2019 年，俄罗斯总统普京不仅签署了《主权互联网法》，而且进行了“断网测试”[6]。在2016 年和2020 年美国国内权力更迭之际，美国均指控俄罗斯在关键的政治时刻对美国发动网络攻击。

在联合国方向，联合国已经充分认识到网络和数字议题的重要性以及采取行动的迫切性。网络空间军事化、国家安全泛化、技术问题意识形态化正在推动互联网走向分裂，有些国家甚至认为互联网已经分裂为两大阵营，这迫切需要联合国从中协调，防止数字冷战的趋势走向恶化。同时，这种趋势也限制了联合国在该领域开展行动的能力。数字霸权国家只关注军事优势和数字利益，从来没有形成从数字共同体来思考问题的习惯。

4 以《全球数据安全倡议》为代表的中国立场

中国所面临的地缘政治局面，所感知到发展与安全的关系，所具备的数字实力，所面临的数字挑战，所建构的网络结构，都具有独特性，这决定中国将继续在网络空间命运共同体指导路线之下探索自身的网络外交路线。中国如何继续发展数字经济，如何诠释自己的数字政策，如何在重重矛盾当中界定战略主线，也将影响全球互联网的未来。中国提出《全球数据安全倡议》，提倡以事实为依据看待数据安全等网络空间全球治理议题，措辞简练明确，表达的诉求清晰易懂，是中国网络外交路线的必然选择。

2020 年9 月8 日，中国国务委员兼外长王毅在“抓住数字机遇，共谋合作发展”国际研讨会高级别会议上发表主旨讲话，提出《全球数据安全倡议》，表达中国在数据安全领域的八点主张[7]，在关键时刻进行纠偏，防止网络空间陷入文明冲突论和冷战思维的陷阱。

倡议第一条强调各国应以事实为依据全面客观看待数据安全问题，积极维护全球信息技术产品和服务的供应链开放、安全、稳定。这一条是整个倡议中最重要的内容，实际上是在提倡一种务实可行的方案。

中国文化传统拥有从全球公共利益、命运共同体出发思考此类问题的习惯，但是美国等其他一些世界强国并不具备同样的思维方式，他们更偏爱从零和博弈、文明冲突等丛林思维来看待其他文明、文化及国家，并将这种思维延伸到了网络空间。在此背景下，以事实为依据来看待数据安全，而非戴上意识形态眼镜，是一种回归常识的路径。

倡议第二条和第三条表达了对破坏他国关键基础设施和针对他国进行大规模监控的担扰。自从2013 年斯诺登泄密事件以来，尽管欧洲国家通过一系列立法和双边协议在这方面取得了一些成果，但是世界其他国家仍然没有获得美国任何承诺。不仅如此，美国还无限上纲上线，奉行双重乃至多重标准，利用自身在国际新闻传播领域的优势，指鹿为马，颠倒黑白，贼喊捉贼，将自己的罪名污蔑到别国身上。

倡议第四、五、六条从数据本地存储、网络犯罪治理的视角提出了三点主张。第四条呼吁各国不得要求本国企业将境外产生、获取的数据存储在境内；第五条强调未经他国法律允许不得直接向企业或个人调取位于他国的数据；第六条强调国家间缔结跨境调取数据双边协议，不得侵犯第三国司法主权和数据安全。通过这些主张，中国愿意做出对等承诺，中国政府严格践行数据安全保护有关原则，没有也不会要求中方企业违反别国法律向中国政府提供境外数据。

倡议第七条和第八条还针对信息技术企业做出务实的要求。第七条要求信息技术产品和服务供应企业不得在产品和服务中设置后门；第八条要求信息技术企业不得滥用用户对产品依赖性谋取不正当利益。

该倡议表明，中国近些年来对数据安全等网络空间全球治理议题的认识日益清晰。自2015年习近平主席提出构建网络空间命运共同体的主张以来，中国探索形成了一整套观念体系，能够兼容全球公共利益，兼顾自身的根本安全利益和根本经济利益。该倡议是习近平主席网络空间命运共同体思想在数据安全领域的具体落点，与当下一些强权国家非黑即白、分裂对立的思维模式和网信政策形成了鲜明的对比。

5 结 语

总之，2020 年构成了数字冷战元年。在民粹主义、大国博弈思维的指引下，特朗普时代的美国不惜牺牲自身的经济利益，在网络安全和数字经济两个领域推动网络空间走向阵营化，仅以意识形态划线，不以事实为依据，反而扭曲事实，形成了网络空间全球治理的数字冷战路线。同时，世界上仍然有不少行为主体奉行数字共同体路线，寻求从全球视角出发寻求互联网治理的全球解决方案。两种路线的博弈将决定互联网在下一个十年是否走向分裂。