榕江县积极探索以奖代补水土流失治理模式成效显著

龙家实

(榕江县水务局，贵州 榕江 557200)

1 县情及项目概况

榕江县位于贵州省东南部、黔东南州南部，处于湘、黔、桂三省区接合部中心地带，地跨月亮山、雷公山，属珠江、长江两大水系的分水岭，全县土地总面积3 315.8 km2，辖19个乡镇、1个街道办事处、2个社区服务中心，共261个行政村(社区)，总人口37.9万人，其中少数民族占总人口的80%以上。榕江县是国家重点生态功能区，即“两江”(指长江和珠江，下同)上游的重要生态屏障，也是贵州省十大林业重点县之一，全县森林覆盖率 74.18%。根据当地2015年水土流失调查数据，全县水土流失面积为305.79 km2，占全县土地总面积的9.28%。作为“两江”上游的重要生态屏障，加快水土流失综合治理步伐，对于涵养水源、减少水土流失、促进生态文明建设，巩固和拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等具有重大意义。

榕江县历来重视水土保持工作，立足于全县水土资源禀赋，以“抓水保项目、固生态根基、强产业基础、促乡村振兴”作为奋斗目标，明确要“打好生态牌、念好山字经、栽好摇钱树、做足水文章”。2018年以来，得益于各级水利部门的关心与厚爱，榕江县连续3年共获国家水土保持工程建设以奖代补试点项目上级补助资金5 000万元(含2020年国家水土保持重点工程2 000万元)，同时撬动社会资本投资7 069.82万元，项目区覆盖17个乡镇的150个行政村，综合治理水土流失面积12 633.55 hm2，重点实施了油茶、茶、金钩藤等地方特色优势产业，种植面积达2 444.92 hm2，并相应配套了机耕道、作业便道、蓄水池、拦沙坝等基础设施。

2018年以奖代补试点项目共覆盖4个乡镇8个行政村，综合治理水土流失面积3 000.19 hm2，其中重点发展油茶、金钩藤等479.61 hm2,配套新建机耕道7.28 km、扩建机耕道3.14 km，新建蓄水池14口等。项目总投资1 872.64万元，其中以奖代补中央资金1 000万元、撬动社会资本872.64万元。

2019年以奖代补试点项目覆盖6个乡镇20个行政村，综合治理水土流失面积3 577.55 hm2，其中重点发展油茶等产业382.05 hm2，新建机耕道10.24 km、作业便道0.30 km等。项目总投资1 991.51万元，其中以奖代补资金1 000万元、撬动社会资本991.51万元。

2020年，进一步扩大试点规模，将中央和省级下达的2 000万元国家水土保持重点工程资金和1 000万元以奖代补试点项目资金捆绑，全部采取以奖代补的建设模式实施。项目覆盖10个乡镇107个行政村，综合治理水土流失面积 6 055.81 hm2，其中重点发展油茶、脐橙等产业1 583.26 hm2，并配套实施了生产道路、作业便道、蓄水池等。项目总投资8 205.67万元，其中上级补助资金3 000万元、撬动社会资本5 205.67万元。

2 以奖代补试点成效

2.1 撬动社会资金明显

2018年以来，榕江县通过以奖代补治理模式，共申请上级补助资金5 000万元，撬动社会资本投入7 069.82万元，撬动比例为1∶1.4，且社会资本投入呈逐年递增趋势，符合民间投入为主、国家补助为辅的水土流失治理要求。

2.2 治理效率显著提高

比较榕江县2018、2019两个年度实施的以奖代补项目和重点治理工程可以发现，在相同的财政补助资金下，以奖代补模式比传统治理模式更能够有效增加治理面积和扩大产业发展规模。

2.3 简化了建设程序

打破传统项目建设程序，明确由县水务局作为项目主管部门，对工程建设全过程进行管理，负责技术服务、业务指导、县级验收、资金拨付等方面工作；明确项目乡镇人民政府作为监管单位，负责项目申报、用地协调、思想发动、产业选择、质量监督、利益联结、初步验收、建后管护等方面工作；明确实施主体严格按照批准的方案认真组织实施，保质保量完成项目建设任务，并根据工程完成情况申请资金补助。

2.4 优化了工程管护模式

积极推行“三方承诺、四重监督”模式，充分发挥好政府、水务局、纪检监察机关、监理单位及乡镇村组协调小组的作用，保证了项目顺利推进和任务的如期高质量完成。另外，为严把工程技术质量关和有效缓解技术力量不足问题，榕江县在项目实施方案编制及项目验收过程中，均采取购买社会服务方式委托第三方机构完成，县水务局主要做好组织、协调、服务工作。

2.5 社会参与积极主动

榕江县始终围绕生态治理成效和决胜全面小康目标，积极鼓励自愿出资投劳参与水土流失治理的农户、村级合作社、专业大户、农业企业等建设主体参与项目建设。在项目实施的3年间，除调动广大群众自愿投工投劳参与项目建设外，还先后培育出了锡庆村众森林业农民专业合作社、敦仁村集体经济公司等村级经济组织，引进了榕江县科星有机中药材有限责任公司、贵州永福祥农业开发有限公司等县级龙头企业，并鼓励县农业投资开发有限责任公司、孔明山林业产业发展有限公司等国有企业共同参与以奖代补试点项目建设，实施主体实现了多元化。

3 主要经验与做法

3.1 在强化组织保障形成工作合力上出实招

榕江县始终把实施以奖代补作为生态建设与脱贫攻坚的重要抓手进行高位推动，及时成立申报工作领导小组，由县委主要领导任组长，亲自安排部署申报工作。项目实施阶段，县委、县政府成立项目实施领导小组，每年召开水土保持项目推进会议，统筹协调解决工程实施过程中遇到的具体困难和问题。县水务、财政、林业等部门和项目涉及乡镇各司其职、各负其责、密切配合、协同作战，为项目顺利实施提供有力的组织保障。

3.2 在坚持生态优先推进绿色发展理念上出新绩

榕江县以有限的国家补助资金撬动更多社会资本参与水土保持生态建设，通过资金杠杆激励社会力量广泛参与生态保护。结合国家重点生态功能区建设和贵州省十大林业县及重点林区建设的优势条件，榕江县在实施以奖代补试点项目过程中，始终坚持生态优先，通过植物措施与工程措施相结合，加大水土流失治理力度，进一步提高全县森林覆盖率，提升水土保持生态治理能力和水平，以实际行动践行绿色发展理念。

3.3 在巩固脱贫攻坚成果接续乡村振兴上有突破

榕江县通过汇报对接，抢抓全国以奖代补试点县的机遇，提出以实施油茶、茶、金钩藤等为主导产业的生态致富发展思路，通过实施好水土保持建设以奖代补试点项目，发展经济林2 444.92 hm2，为巩固脱贫攻坚成果，精彩接续乡村振兴夯实了产业基础，促进农村产业兴旺、生态宜居。按照“谁治理、谁受益”的原则，有效带动当地群众参与务工创收和发展产业，不断壮大村级集体经济，促进了农民增收致富。

3.4 在先行先试和机制创新上有新亮点

一是按照一般项目建设程序和常规惯例，凡是达到限额标准的项目，严格执行招投标制。在推进项目建设过程中，榕江县按照试点县的要求，敢为人先、革故鼎新、大胆探索，结合以奖代补工作实际，出台了《榕江县水土保持项目村民自建实施细则(试行)》，简化了项目招投标程序，尽可能将上级补助资金用于项目的实际成本支出。同时，通过制定《榕江县水土保持工程建设以奖代补试点工程验收细则》，确保项目验收有章可循，更好地发挥效益。

二是创新投融资方式，坚持以中央奖补资金为引导、社会资本为主体、银行融资为补充的思路，创新试点项目投融资方式，解决项目资金短缺难题。为激励更多农户参与以奖代补项目建设，通过统筹其他资金补助，适当提高种植补助标准，全面实现了企业与农户差异化奖补。通过在水保项目区套种百香果、西瓜等短期经济作物，以短养长，提高了土地利用效率和效益。

三是创新建后管护机制，每一处项目都明确产权主体和管护责任，建立健全管护制度，明确管理责任人、技术标准和具体的管理要求，确保建一处、成一处、发挥效益一处。

四是创新技术服务体系，积极对接省、州农科院等科研院所和贵州大学等相关高校，充分发挥“三农”专家服务团的技术支撑作用，建立起全过程、全覆盖、全方位的技术服务体系，强化品种选择、种植管理和病虫害防治，有效避免了技术上的风险。

3.5 在抓好利益联结助农增收上有新举措

榕江县深入开展农村“三变”改革，采取“公司+村集体+农户”“村组集体+农户”和农户自建等模式，通过流转土地和参与项目建设管理、土地入股和农户自建进行利益分配，促进农户增收。鉴于各年度项目实施主体不同，本着平等、自愿、互利的原则，建立差异化的利益联结机制，对实施主体为农户、大户或村组集体的项目点，按照“谁治理、谁受益”的原则确定利益分配办法，进一步激发群众参与项目建设的积极性。对农户自建自管的基地，在整地、栽种的过程完成后就让其直接获取劳动报酬；对企业或村级经济组织实施的基地，要求在用工方面优先考虑当地群众，通过开发劳务就业岗位，增加农户收入，有效解决当地群众就近务工难和收入不足问题。此外，还重视产销对接，在产业选择上，优先选择油茶、白茶、金钩藤等生态效益好、市场潜力大的产业项目，并积极对接市场主体，畅通销售渠道，确保市场销售无后顾之忧。