甘肃省国家级历史文化名城保护与发展建议

陈 扬,陈立萍

（兰州大学城市规划设计研究院，甘肃 兰州 730000）

1 概述

我国历史文化名城保护制度自1982 年创立以来，经过30 多年的发展完善，有效促进了我国快速城镇化时期历史文化遗产的保护[1]。然而，历史文化名城作为一个整体，与其他不可移动物质文物遗产的最大区别就在于其动态性[2]。党的十八大以来，习近平总书记多次就文物保护工作作出重要指示批示，十九大报告也明确指出要坚定文化自信，推动文化繁荣。所以，保护利用好历史文化名城是反映城市发展脉络、强化可持续发展的重要保障，对于增强国家文化软实力意义重大。改革开放以来名城保护事业有了很大发展，但是在目前经济社会“新常态”背景下，名城保护的总体形势依然严峻[3]。

本文分析了甘肃省国家历史文化名城的主要问题，并深度讨论了历史文化名城保护和发展的相关建议。

2 甘肃省国家级历史文化名城概况

甘肃省是取甘州（今张掖）、肃州（今酒泉）二地的首字而成，地处黄河上游，是古丝绸之路的锁匙之地和黄金路段，历史悠久，文化荟萃。全省第三次文物普查共登记各类不可移动文物16895 处，截至2019 年底，有全国重点文物保护单位152 处，省级文物保护单位532 处。全省收藏国有可移动馆藏文物近42.34 万件（套），其中珍贵文物11.74 万件（套）。

甘肃省的国家级历史文化名城分别为武威市、张掖市、敦煌市和天水市。其中，武威市古称凉州，是1986 年国务院公布的第二批国家历史文化名城，是中国旅游标志铜奔马的出土地，中国优秀旅游城市和中国葡萄酒城。张掖市古称甘州，同为第二批全国历史文化名城。全市现有全国重点文物保护单位13 处，省级文物保护单位43 处，县级文物保护单位574 处，张掖大佛寺被列入“丝绸之路：长安—天山廊道的路网”世界文化遗产备选名单。全市有各类博物馆、纪念馆10 家，国有馆藏文物总量4.3 万余件，其中三级以上珍贵文物3000 余件。敦煌市同为第二批全国历史文化名城。其历史底蕴深厚悠远，文化遗产丰富多样，敦煌莫高窟藏经洞于1900 年发现，被誉为20 世纪最有价值的文化发现。天水市又称秦州位于甘肃省东南部，是第三批国家历史文化名城，全市现有世界文化遗产1 处，全国重点文物保护单位21 处，省级文物保护单位50处，市（县）级文物保护单位399 处；不可移动文物点1332 处。

3 历史文化名城保护的重要意义

3.1 历史文化保护是彰显文化自信的重要抓手

源浚者流长，根深者叶茂。文物是不可再生的文化资源，是中华民族永续发展的历史见证。保护和继承好文化遗产，是历史和民族赋予当代的神圣使命。深入贯彻和学习习总书记关于文物保护的相关精神，进一步加强文物保护，传承文化遗产，进一步夯实民族根基、增强文化自信，用历史文化的力量推动城市发展进步，谱写伟大复兴的新篇章。

3.2 文物是历史文化的重要载体，是科技创新的源泉

历史文化对于当代的重要体现就是文物，与此同时，历史文物也是科技创新与文化创意的主要源泉。科创文化的发展依托历史文化的启迪。大量历史科技和文化历史在当代仍然被不断的借鉴与传承，为当代科技、文化、艺术的持续进步打下基础。

3.3 文化遗产是城市可持续发展的重要内容

保护和弘扬历史文化遗产是每个公民应尽的责任，也是实施可持续发展战略的重要内容。历史文化遗产不仅属于当代，也属于子孙后代。城市的历史遗迹、文化古迹和人文底蕴共同延续了城市文脉，积累了城市底蕴。在存量规划背景下，旧城改造的同时要注重保护历史遗迹，使历史文化与现代生活成为有机融合体。

4 甘肃省国家级历史文化名城保护现状主要问题

4.1 对历史文化名城重要性的认识、城市的文化定位与品牌宣传不足

甘肃虽是文化大省，但对于历史文化保护工作的重要性认识不够，这是甘肃省文保工作目前较为突出的问题。省内历史文化名城现状以就保护论保护为主，缺乏统筹考虑，对工作的复杂性缺乏必要的准备与认识，从而造成保护工作在部门协调、后勤投入等方面出现不足。省内各历史文化名城均缺乏针对性，尚未围绕自身定位开展相关文化宣传和打造文创产品，文化品牌的宣传稍显不足。比如，武威市代表性的凉州文化、张掖市代表性的丝路文化、敦煌市代表性的敦煌文化以及天水市代表性的始祖文化均可以通过历史文化元素从细微处体现城市定位与文化品牌。

4.2 名城规划编制审批情况稍显滞后

各历史文化名城虽然不同程度的编制了《历史文化名城保护规划》，但张掖市名城保护规划处于到期正在编制的情况，敦煌市名城保护规划处于编而未批的情况，均需要进一步推进改善。

4.3 法律法规以及相关条例仍需进一步健全完善

各名城已出台了一些管理条例来加强历史文化名城管理工作，但是并没有统一的相关法律法规以及条例体系。例如：武威市编制了武威历史文化名城名镇名村保护条例，而其他三市并没有出台各名城保护条例。敦煌市针对敦煌文物出台了文物事业发展规划，但其他三市没有出台相关规划。因此，在名城保护管理工作的推进中，各名城应当积极依据实际情况制定相应的保护条例规章。

4.4 历史文化保护投入资金相对少，历史文化保护工作仍需推进

需要在完善历史文化名城保护投入机制，保障公共财政投入的同时，引导社会资本积极参与。近年来，虽然各历史文化名城投入了一定的历史文化保护工作资金，但总体而言仍存在一定的资金缺口，因此，一些县级及未核定文物因资金受限受保护程度不够，损毁或消失现象时有发生。

4.5 历史建筑、文物保护单位活化利用有待进一步提升

甘肃省在对文物保护单位与历史建筑的活化利用中，历史资源挖掘形式单一，缺乏创新，在历史建设及文保单位开发利用过程中的人文关怀不足，例如开发保护过程中对原居民往往采用搬迁的形式；部门历史建筑的开发利用也存在轻文化传承重商业开发的现象，总体而言现状活化利用普遍存在以个体建筑单体改善功能为主，缺乏与周边环境的有机联系，功能较为单一。

5 完善名城保护发展的相关建议

5.1 提高认识，加强政府管控

（1）摸清家底，完善建档体系。按照市县镇村的四级管理体系，开展名城名镇资源的全面普查，全面掌握资源家底，为丰富和提升历史文化资源保护夯实基础。完善各名城文物保护单位、历史建筑的建档工作，构建完善的建档体系。

（2）强化责任，健全管理体系。成立历史文化名城保护委员会，设立历史文化名城保护办公室，具体承担名城保护、街区保护的工作协调职责。将历史文化名城名镇保护工作纳入政绩考核体系，健全名城监督检查制度，提高名城保护的质量和水平。

加强监督检查，加大城乡规划和文物保护执法力度，对违反《文物保护法》《城乡规划法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》 有关规定的行为，对破坏历史文化街区的违法违规行为，严肃依法查处，依法拆除严重影响街区保护和文物保护的违法建筑，依法依规追究相关责任人的责任。

（3）深挖名城价值，明确文化定位。明确各历史文化名城的文化发展定位，围绕定位开展针对性的文化宣传和文创产品策划，突出地方特色与差异性[4]。加强甘肃省四座历史文化名城之间的联系，突出甘肃省在丝绸之路经济带上的重要地位[5]，明确四座历史文化名城各具魅力的特色。

5.2 加强宣传，建立专家制度

（1）增强宣传力度，营造历史文化氛围。加强对历史文化名城的宣传,提高历史文化名城的知名度和影响力。建议成立由民间力量组成的“历史文化名城保护与发展咨询小组”，由天水、张掖、武威、敦煌本土热爱当地文化、熟知古城历史、懂得传统民居建造知识的民众组成，随时监督古建筑的修护、重建与整治等工作，以保证历史文化名城的古建筑在修缮与保护过程中保持原真性，达到修旧如故的目的。咨询小组有权利指出当地历史文化名城在保护与发展过程中的各种问题，并提出自己的意见，名城保护管理办公室对此要予以调查和答复。

（2）建立名城专家咨询制度，加强名城保护工作监督。成立历史文化名城保护咨询专家组，为名城、历史文化街区保护提供专业咨询和技术指导；同时设立历史文化名城保护办公室，具体承担名城保护、街区保护的工作协调职责。对名城保护范围内的建筑，应当组织专家编制群众易懂的指导图册，以直观的图形结合简洁明确的重点要求，引导群众对历史文化名城的认识理解。

针对历史建筑中传统民居建筑以土木结构为主的特色，应当组织地方专家深入研究建筑材料及结构特色，针对具体的房子提出一对一的修缮技术指导，并研究新的技术，既保证建筑风貌的历史特性，又能加强抵抗自然损坏的能力。

5.3 规划引领，夯实工作基础

（1）坚持规划引领，建立完善的保护规划体系。依托各名城编制国土空间规划的契机，尽快启动规划期至2035 年的历史文化名城名镇名村保护专项规划编制工作。加快各名城历史文化街区、文物保护单位和历史建筑改造实施的修建性规划编制与审批工作，按照规划实施细则，对历史文化街区、文物保护单位和历史建筑加以整治。

（2）统一规划先导，严格规划实施。对于历史文化街区的保护更新，应严格落实保护规划的相关要求，严控刚性指标。近期以历史文化街区的保护为主，远期开展建设控制地带和协调区的保护更新。

5.4 完善法规，坚持依法行政

（1）严格执行法律法规，加强文物保护工作。严格执行《文物保护法》《城乡规划法》《城市紫线管理办法》《历史文化名镇名村保护条例》 等法律法规，依法划定并明确各文物保护单位保护范围和建设控制地带，严禁在文物保护范围进行任何建设活动，严格控制文物保护单位建设控制地带的各类建设项目，严格控制历史文化街区开发建设，坚决杜绝私拆私建等违法违规行为发生。

（2）制定激励机制，鼓励修缮历史建筑与传统院落。根据不同历史街区内传统民居院落的具体情况，制定有关政策和多种实施模式，改革现有房屋管理的体制。针对历史城区内的历史文化街区，鼓励小规模、渐进式的民居修建，设立专门的低利率贷款，给整治房屋的户主，用于房屋的整治与维修。尽量考虑保留老住户，对私房居民，鼓励自己维修，政府进行补贴。对无力自修的居民，则考虑收购或置换房产，使人口外迁。

5.5 资金支持，鼓励社会资本积极参与名城保护工作

（1）加大政府支持、引入市场手段，加强多元化的资金支持。将历史文化名城的保护和管理工作纳入国民经济和社会发展规划，并将历史文化名城保护专项资金列入市县一级财政预算，尽快开展对破损严重、存在安全隐患的文物保护单位、历史建筑进行保护性修缮，保持传统的历史空间格局和风貌环境。

积极探索多渠道融资，探索由地方政府、管理部门和社会资本三方共同出资的有效方式，解决名城名镇保护利用的资金短缺问题。例如，天水市为加大历史文化保护力度，专门成立了天水名城保护投资发展有限公司，主要针对名城保护规划，基础设施开发利用等来为文化保护工作注入活力。另外，通过向全社会发行信托与债券等融资手段，进行大型文化遗产项目的开发，是国内外普遍采取的一种方法[5]。

（2）建立多元化历史文化名城保护投入机制。建立多元化的历史文化名城保护投入机制，引导社会团体和个人积极参与文化名城保护和建设。应结合各名城的实际，在法律法规层面给予支撑，制定《历史文化名城保护社会资金引入暂行管理办法》等使进入历史文化名城保护的社会资金来源和使用规范化，有利于形成政府主导、多元投入共建共享的历史文化名城保护平台。

5.6 创新思路，统筹协调历史保护与城市发展的关系

（1）加快历史文化街区人居环境改善。积极稳妥推进历史城区、历史文化街区人居环境改善工作。启动历史文化街区综合环境提升工程，科学制定基础设施完善和公共服务设施提升年度工作计划，按照先地下、后地上的原则，根据轻重缓急合理确定项目安排，采用“绣花”工夫，完善改造细节，增强人民群众的获得感。

（2）立足实际,大力发展文创产业。调整优化文旅产业布局，最大限度地体现甘肃省内国家级历史文化名城的个性与光彩,提升旅游产业的成熟度。积极谋划和实施文保单位、历史建筑数字化保护项目，确保文物安全和合理利用。加强非遗保护传承工作,夯实非遗保护工作基础，推动非遗资源普査常态化，深入推进非遗与旅游融合发展，丰富文化旅游业态，创新传播方式，发挥微信、短视频、直播等新媒体的独特优势,加大非遗宣传传播力度。

6 结语

通过梳理甘肃省国家级历史文化名城相关问题，针对性的提出了相应的解决措施，为甘肃省四座国家级历史文化名城的高质量发展提供建议。