美国出台《外国公司问责法案》

高荣伟

《外国公司问责法案》的实施也将削弱国际资本对美国市场的信心（图/视觉中国）

据悉，《外国公司问责法案》于2020年5月在美国国会参议院获得通过。2020年12月2日，美国众议院通过该法案。

当地时间2020年12月18日，美国总统特朗普签署了《外国公司问责法案》。该法案规定，如果外国公司连续3年未能通过美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）的审计，将被禁止在美国任何交易所上市。

意在限制中企在美上市

《外国公司问责法案》最初于2019年3月由共和党参议员肯尼迪及民主党参议员范·霍伦共同提出，法案旨在对2002年《萨班斯-奥克斯利法案》进行修改，文件中表示修改主要考虑是基于外国管辖权等原因导致美国公众公司会计监督委员会无法对部分外国公司进行监管。

据报道，当地时间2020年5月20日，美国参议院一致通过了《外国公司问责法案》。对此，业内人士指出，该法案违背了法的确定性这一基本立法规则。“美国参议院以保护投资者为由通过的《外国公司问责法案》毫不掩饰地暴露了美国证券监管的政治化，严重违背了美国证券行业的市场化运作规则”。

虽然该法案适用于所有在美上市的外国公司，但美国媒体和市场分析人士普遍认为其主要针对在美上市的中国公司。英国广播公司（BBC）在报道中指出，虽然法案针对所有外企，但目前美国监管部门未能有效获取审计文件的上市公司中，中国公司占比超九成。

2020年8月，美國财政部在其官网发布《关于保护美国投资者防范中国公司重大风险的报告》，针对包括中国在内的美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）无法实施检查的辖区，建议对来自这些辖区的公司提高上市门槛，要求“加强信息披露，强化投资风险提示”，并要求已在美上市公司最迟于2022年1月1日前符合PCAOB开展检查的相关要求。

事实上，中国证监会有关部门负责人就美国国会参议院通过《外国公司问责法案》事宜答记者问时也曾指出，“从法案以及美国国会有关人士的言论看，该法案的一些条文内容直接针对中国，而非基于证券监管的专业考虑”。

法案是一把双刃剑 

《外国公司问责法案》第945条是这样表述的：如果一家公司不能证明其不受外国政府控制，或者美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）无法连续3年对其进行审计，则该公司的证券将被禁止在美国交易所交易。

“这一条款，实际上非常不严密”，业内人士指出，一家公司是否受政府控制，是一个弹性很大的概念，因为其不严谨，美方有关人员可以随意进行解释。实际上，“许多上市公司都有多个战略投资者，其中可能就包括有政府背景的投资者”，而这本来是资本市场的正常现象。以美国为例，2008年国际金融危机爆发的时候，美国财政部曾出资1750亿美元拯救美国9大银行;新冠疫情暴发后，美国客运航空旅客量下降了95%，美国财政部与包括美国航空、联合航空、达美航空在内的共10家客运航空公司达成一项250亿美元的救助协议，“以确保航空公司员工正常工作”，受援航司则向其授予相当于贷款金额10%的认股权证。从上述两个例子可以看出，即使是专业人士也很难去界定这些银行、航司与美国政府之间的关系。

《外国公司问责法案》的实施，不仅阻碍外国公司赴美上市，使美国投资者的利益受损，也将削弱国际资本对美国市场的信心。正如分析人士所言，限制外国公司在美上市将是一把双刃剑。过去十几年来，很多资产和运营主要在中国大陆的公司相继来到美国上市，它们之中有很多是资质良好的企业。根据美中经济与安全审议委员会2020年10月发布的一份文件显示，截至2020年10月2日，中国在纳斯达克、纽交所和美交所这三大美国交易所上市的公司共217家，总市值2.2万亿美元，折合人民币超过14万亿元。

此前，英国《金融时报》在报道中认为，中美间的贸易战并未削弱中企赴美上市的决心。据路孚特的数据，截至2020年10月31日，中国企业2020年赴美IPO筹资金额已超过100亿美元，创近5年新高。实际上，在美国上市的中企基本得到了国际资本市场的热情拥抱。BBC称，中国经济发展迅速使得中概股在美国资本市场表现抢眼，很多机构通过重金押注中国企业的成长而获益颇丰。

对于美国总统特朗普签署的《外国公司问责法案》，《华尔街日报》发表评论指出，如果将中概股“踢出美国交易所”，将不可避免地导致巨大的资本流动，“这把挥向中资企业的大刀将伤及美国投资者，赴美上市的券商中介生意也将受到影响”“快速增长的中国企业纷纷奔赴纽约上市的时代也将因此终结”。金瑞基金首席投资官布兰登·埃亨则称，长期以来美国媒体的报道着墨重在投资中概股的风险，而鲜少提及其带来的丰厚收益。他以网易为例，该股于2000年6月29日在美挂牌上市，至今累计涨幅13335%。与此相比，亚马逊同期累计上涨8573%。他总结道：“投资大多数中概股的收益要远高于个别‘坏苹果。”

需要指出的是，在美国总统签署生效后，《外国公司问责法案》已正式成为美国法律。由此，美国将不得不承担监管政治化的后果：从美国退市的中概股公司，其美国股东要么将股票卖给公司，要么将股票换成在海外交易所上市的股票。换句话说，美国投资者将很难持有任何中国股票。

找出解决问题的正道

众所周知，优质上市企业是国际资本市场竞争的重要资源，而国际投资者也会根据符合自身最大利益的需要，做出自己的明智选择。

据外媒报道，在美国限制政策的打压下，目前一些中概股已经开始寻求美国之外的市场二次上市。BBC称，全球其他交易所，以及中国国内的交易所一直都在创造条件，以便吸引可能不再在美国上市交易的中国公司。据悉，2020年5月上述法案获参议院通过后，陆续已有8家中概股在香港二次上市，包括网易、京东、百胜中国、华住酒店、再鼎医药、中通快递、宝尊电商、万国数据。

专业人士指出，围绕着证券监管，中美之间的分歧主要体现在对上市公司的监管合作上。中国证监会副主席方星海接受彭博社采访时指出，中国在解决中美跨境会计监管问题上的态度是真诚的。中国监管层强调应通过加强双边监管合作加以解决，特别是针对“外国发行人连续3年不能满足美国PCAOB审计检查，禁止其证券在美国交易”。然而，根据中国相关法律规定，在国外上市的中国企业审计工作底稿等档案应当存放在国内，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料。因此，美国监管机构暂时不能检查在美上市中国公司相关文件，是跨境监管合作领域的问题，并不代表中国公司不遵守美国的相关法律和规则要求。事实上，中国方面一直没有放弃加强审计监管合作的努力，2019 年以来多次向 PCAOB 提出开展联合检查的具体方案建议。非常有意思的是，对于业已生效的《外国公司问责法案》，美股资本市场反应甚是平淡。

值得注意的是，未来《外国公司问责法案》尚具有3年的过渡期，这意味着中美两国可以就相关问题继续磋商协调。

编辑：薛华  icexue0321@163.com