顶层治理影响重大工程项目绩效的理论模型
——基于代理理论和管家理论融合视角

钱 菲，丁继勇，马天宇，王卓甫

（河海大学商学院，江苏南京 211100）

重大工程一般是政府参与投资的大型公共项目，投资规模大，复杂程度高，是国家经济实力发展的重要标志，其项目绩效也反映了政府的治理能力，直接关系到政府形象和公信力［1］。重大工程不是一般工程项目的简单放大，高度不确定性与复杂性、多利益主体及多目标性等特征集于一体大幅增加了管理难度。Lundrigan 等［2］在2015 年调查发现，约有90%的重大工程项目存在成本超支、进度延期、质量不佳等问题，与其深刻的社会经济影响相悖。尽管近些年来学术界和实践界做了大量努力，重大工程低绩效问题一直没有得到有效解决，传统工程管理的范围、视角和方法亟需完善、丰富或转变［3］。

重大工程相关利益主体众多，存在着复杂的多级委托代理结构［4］，现有研究多从委托代理理论出发研究重大工程治理问题，其中存在一定缺陷：一方面，治理主体模糊不清，已有研究一般基于宏观中立的站位来研究重大工程中普遍性的治理问题，使得理论难以落实到具体实践，或是针对项目法人与市场实施主体之间的治理，仍类似于一般工程项目中的共性问题研究，忽视了重大工程政府参与并主导的特殊性；另一方面，问卷调查大样本下获得的整体趋势，难以从个体或利益主体等微观层面讨论重大工程特定情境下组织行为对项目绩效的动态影响路径和影响机理［5］。鉴于此，需要关注政府在重大工程治理中的重要作用，从微观治理层面增强对顶层治理的研究，从更多的视角和交叉学科来审视重大工程治理。

在重大工程的多层委托代理关系中，最复杂且特殊的是介于政府与市场化建设主体之间的边界对象组织——项目法人，项目法人的性质与组织模式受到项目性质（公益性或经营性等）和融资模式（如公私合营模式）的影响，具有事业法人、企业法人等多种形式，致使项目组织在结构、行为、治理机制等方面呈现复杂多样特征，且项目法人对工程建设实施实行全面的管理。政府对重大工程的监管以项目法人为强有力的抓手可以保证从更高的层面对项目总体实施进行协调支持和资源保障［6］，对于改善重大工程项目绩效具有重要的理论意义和现实意义，然而现有重大工程治理研究中针对政府与项目法人顶层治理的相关研究却十分匮乏。

本文拟从理论层面讨论重大工程顶层治理及其对项目绩效的影响。以经济学、社会学、组织行为学等交叉学科理论为基础，提出基于代理理论和管家理论融合视角来构建重大工程顶层治理机制，并考虑组织情境与心理状态的影响及其相互作用关系，构建相应的理论模型，以期为探清顶层治理对重大工程项目绩效的影响路径和影响机理奠定理论基础，同时为重大工程系统复杂性治理提供一个新的思路。

1 融合视角下的重大工程顶层治理

1.1 重大工程顶层治理及其功能

重大工程通常表现为高度的不确定性和复杂性，其相较一般工程项目利益主体增多、目标多元化，导致主体行为博弈现象更为复杂，且由于其公共属性，在重大工程建设实施的全过程都离不开政府的监管和统筹全局的作用。对于重大工程这样一个复杂系统，借助政府的权威性、代表性和整合资源的能力，形成贯彻总体目标、自上而下的治理机制，可以充分发挥政府治理对重大工程的有效作用。在政策和市场的双重驱动下，重大工程项目管理组织模式呈现出一定的演化趋势，基本形成了“政府—项目法人”二元顶层治理结构［7］。

公益性项目主要由政府出资，多数仍由政府主管部门抽调人员组建工程指挥部担任项目法人，由其负责项目的建设管理［8］；政府投资逐渐退出经营性项目，主导作用相应减弱，而项目法人的主体地位逐渐增强，此时，项目法人由出资企业（联盟）单独组建或与政府委托的部门官员共同组建［8］。项目法人的参与程度主要取决于对经营效益和社会效益关系的合理预测，盈利能力则为项目法人的深入参与创造了投资环境［9］。项目法人对工程项目全面负责，属于政府治理与交易治理之间的“边界对象组织”，在整个项目实施过程中起桥梁作用［10］。重大工程顶层治理以政府为治理主体、以项目法人为核心治理对象，可以从根本上、全局上规范和引导项目建设管理行为，将项目绩效的重任落实到具体责任主体，同时作为项目的最高管理者，其在认真履行职责、实现自身价值的同时，可以将项目的总体目标和价值观念自上而下地渗透到项目实施的各级参与方，有助于发挥政府和项目法人作为最高管理者和核心责任主体对重大工程项目绩效的保障作用。

本文认为重大工程顶层治理可以看作是在政府—项目法人层面，通过项目法人组建方式、责权利配置、激励、监管等一系列制度性安排与平等的合作、信任和沟通等方式，对项目法人组织行为进行引导和规范，最终实现重大工程项目绩效最大化的过程。

1.2 代理理论与管家理论融合视角下的重大工程顶层治理机制

政府与项目法人之间的关系，应区别于与市场化的委托代理关系，不能简单视为一次性劳动与报酬的交换过程。市场建设主体无须为重大工程最终绩效承担责任，而项目法人则可以视为政府资产的管家，其对项目的成败负有法定责任，具有为了保护项目的长期利益而愿意牺牲其个人短期利益的管家行为表现。但“管家”并不会对资本所有者有天然的忠诚［11］，只有在政府（所有者）与项目法人（管理者）之间形成有效的监督—激励机制，才能保障双方的利益和目标一致起来。

代理理论(Agency Theory)，亦称委托代理理论。代理理论视角下，项目法人被看作自利的“经济人”，可能会为了自身利益最大化做出损害政府（社会公众）利益的机会主义行为。而管家理论（Stewardship Theory）视角下，项目法人被看作恪尽职守的“管家”，是“社会人”，所有者和管理者利益一致，追求双赢和自我实现。可以看出，管家理论与代理理论根本的分歧在于人性的假设［11］。事实上，人应当是介于完全理性和完全感性之间的“复杂人”［12］，具有不同心理的项目法人处于不同的情境中会表现出不同的行为倾向，人性假设由“决定论”变为“选择论”，构成了两种理论融合的基础［13-14］。Davis等［14］详细比较了代理理论和管家理论，在肯定代理理论价值的同时，也认为两种理论可以互补融合。代理理论和管家理论不是替代关系，而是所有者与管理者行为关系的两种不同表现形式，单纯信奉任何一种都过于极端，达不到预先设定的效果［15］。项目法人作为项目管理者，其行为具有或然性或状态依存的特征［16］。

代理理论的核心是契约治理，契约已经被公认为抑制机会主义，保障双方良好合作的手段。代理行为下，项目法人注重自我服务，双方存在利益争夺，政府对项目法人缺乏信任，双方建立委托—代理关系，此时，政府对项目法人执行严格的监督与控制［17］。通过签订正式的契约明确规章制度，公平合理地划分权、责、利关系，明确沟通方式和频率、质量标准、薪酬支付等细节性问题，且较为完善的契约在对项目法人发挥约束作用的同时还可以发挥激励作用，降低政府部门的监督成本，从而改善重大工程项目绩效；而在委托—管家关系中，更强调建立正式合同之外的关系基础上的信任与授权［17］。管家理论认同自我实现和受尊重的需求，认为治理的关键不是控制和监督管理者，而是通过信任、授权、尊重和合作等精神激励，使管理者自发地努力工作，管家理论中更加依赖道德层面上的关系规范，两者之间主要受隐形契约约束。当政府与项目法人双方同时倾向于代理关系时，潜在成本最小；当双方同时倾向于管家关系时，潜在利益最大［13］。理论上，政府与项目法人建立双向的委托代理关系和委托管家关系，均能保证重大工程项目绩效的最大化。因此，以代理理论为指导思想的顶层治理机制强调发挥监督、控制等要素对项目法人代理行为的约束作用；以管家理论为指导思想的顶层治理机制更强调通过充分信任与授权等方式来激励项目法人的管家行为。政府与项目法人两种行为特征比较如图1 所示。

图1 代理行为与管家行为特征比较

在政府与项目法人的关系中，代理行为和管家行为并非稳定固化的状态，现有学者在研究所有者对管理者是采取“先礼后兵”还是“先小人，后君子”得出了不同的结论［15］，主要源于管理者的行为复杂、多变，不同的心理和情境因素下会有不同的行为倾向。项目法人作为管理者的行为倾向不仅取决于自身的偏好，还受到政府的行为影响，是一个博弈过程。重大工程建设周期长，政府与项目法人合作的基础，不仅是在契约签订时根据固有信息建立的初始关系，还包括契约签订后不断演化发展于整个项目实施过程中的持续关系，决定了在项目实施不同阶段要采取不同的顶层治理机制。政府主要根据其在项目不同实施阶段与项目法人的非正式关系基础选择采取以监督控制为主或以信任授权为主的顶层治理机制。两种治理机制都能增强项目法人的责任意识和使命感，抑制代理行为倾向并进一步促进其管家行为，使其与委托人的利益趋于一致，从而保障项目目标的实现，进一步改善项目绩效［18］。因此，考虑到项目法人的复杂行为倾向，应根据重大工程复杂情境基于代理理论与管家理论融合视角构建政府与项目法人之间动态的、激励与约束相容的顶层治理机制。

此外，重大工程作为一种复杂组织系统，人员和各类组织的行为推动并影响着重大工程治理。这恰恰是重大工程系统复杂性的来源，也是目前被忽视的研究领域［19］。在项目实施不同阶段政府采取的顶层治理机制反映了政府作为所有者的行为倾向，一定程度上影响甚至决定了项目所处的组织情境与项目法人的心理状态，在组织情境与心理状态的二元作用下，项目法人作为管理者会相应调整行为倾向，选择建立代理关系或是管家关系。人所处的组织情境和人内在的心理状态深刻影响着外在的行为方式，而人是构成组织的基本要素，个体行为上升到群体行为则会对外界环境和组织行为产生影响［20］，于是，本文进一步引入组织情境与心理状态，在顶层治理机制的作用下，通过组织情境与心理状态之间的交互作用调节政府和项目法人的行为倾向，从而影响重大工程项目绩效。

2 重大工程项目绩效及其测度分析

重大工程一般属于大型公共项目，一直以来学者们对公共项目绩效尚未形成统一定义。重大工程建设周期长，利益主体众多，承载了政治、经济、社会等多方面目标，严格规范项目各个实施阶段的建设行为，才能保证项目最终绩效达到预期目标。从这种意义上说，重大工程项目绩效又可分为行为（过程）绩效和结果绩效。其中，行为绩效指的是工作过程的有效性，结果绩效是工作的目标完成情况［21］。行为过程有一定的结果导向性，但与实际的结果绩效情况并不总是完全一致。因此，需要从重大工程过程绩效和结果绩效两方面考察顶层治理对重大工程项目绩效的影响机理。

本文在传统“铁三角”和安全四大管理要素的基础上，考虑到重大工程建设实施过程中政府对项目的协调支持和资源保障，以及项目法人建设组织管理、资金筹集支付等职能发挥的有效性影响，将重大工程过程绩效指标拓展为成本、质量、进度、安全和资源保障5 个指标，而结果绩效主要考察成本、质量、进度、安全和满意程度（包括政府、项目法人、市场实施主体、社会公众等利益相关者的满意度）5 个指标。

此外，考虑到重大工程建设周期长，组织情境和组织间关系随着项目实施不断演化发展，将过程绩效进一步划分为项目实施初期绩效和项目实施中后期绩效，从而可以更加深入地探索重大工程顶层治理机制对不同实施阶段项目绩效的影响机理。

3 重大工程顶层治理对项目绩效的影响：一个理论模型

本文旨在构建顶层治理机制影响重大工程项目绩效的理论模型，将引入组织情境与心理状态作为中介变量，从直接效应和间接效应两个方面提出相关假设。

3.1 重大工程顶层治理机制及其直接效应

代理理论下的监督与控制机制和管家理论下的信任与授权机制，作为重大工程顶层治理机制的两个维度，其本质内容均是恰当地处理项目实施过程中不同利益主体之间的权力、责任和义务等问题［13］，通过激励与约束的二元作用规范项目法人行为过程，以保障过程绩效为前提，服务于结果绩效。

在重大工程中，选定项目法人后，在信息不对称或双方目标不一致的情况下，政府为防范项目法人的机会主义行为风险及其可能带来的后果，以最小的成本与项目法人建立一种契约，促使项目法人努力工作［22］。严玲等［23］认为完善政府的宏观监督机制是提高政府投资项目绩效改善的路径之一；房韶泽［24］基于委托代理理论实证研究了契约的控制性、协调性等特征要素可以降低交易成本从而改善重大工程项目绩效；吉格迪等［25］研究发现建设项目中，协同监督、控制可以激励代理人更加努力工作，是确保项目工期、质量和成本目标实现的基础。另外，人们也逐渐认识到仅依靠契约强制性的监督与控制无法适应重大工程的高度不确定性和复杂性，学者们将目光延伸到组织行为学、社会学等学科领域，研究关系、信任、授权等精神激励因素对项目绩效的影响［26-32］，严玲等［33］通过对公共项目治理进行了系统的研究，从外部治理和内部治理以及政府治理3 个角度提出了3 种激励＋监管机制的概念模型。大量研究表明［31,34-35］，当以信任和授权为自变量，无论其设定何种中介变量和影响路径，这些理论分析和实证研究的结果均表明信任和授权等领导行为在促进大型复杂工程项目绩效中扮演重要的角色。

综上所述，首先提出如下假设：

（H1）顶层治理机制对重大工程项目绩效（包括过程绩效和结果绩效）有显著的正向影响。

（H1a）基于代理理论的治理机制（包括监督与控制机制）对重大工程项目绩效（包括过程绩效和结果绩效）有显著的正向影响；

（H1b）基于管家理论的治理机制（包括信任与授权机制）对重大工程项目绩效（包括过程绩效和结果绩效）有显著的正向影响。

此外，假设政府与项目法人在项目实施初期，关系基础比较薄弱，此时政府与项目法人自觉建立委托—代理关系，政府实行严格的监督与控制机制防范项目法人的机会主义行为，有助于逐步建立项目法人组织的行为规范意识［17］，随着项目实施不断推进，双方的联系和持续关系愈加密切，并由代理关系逐渐转向管家关系。结合项目实施不同阶段的关系基础和行为倾向，并考虑到监督与控制、信任与授权两种不同顶层治理机制的效用，本文认为当双方信任关系较为薄弱、关系约束又比较强的情况下，基于代理理论的治理机制相较基于管家理论的治理机制对重大工程的绩效治理更加有效；反之，当双方在相互了解的基础上，建立了较为牢靠的信任关系的情况下，双方表现出管家行为倾向，此时，重大工程顶层治理机制中选择基于管家理论的治理机制比基于代理理论的治理机制更有效。

可以得出如下假设：

（H2）重大工程项目实施初期，基于代理理论的治理机制（包括监督与控制机制）对过程绩效的正向影响更显著；

（H3）重大工程项目实施中后期，基于管家理论的治理机制（包括信任与授权机制）对过程绩效的正向影响更显著。

根据两种顶层治理机制、过程绩效、结果绩效包含的具体维度，在上述研究假设下，还可以相应提出若干子假设。此外，以上假设是在政府与项目法人项目实施初期关系薄弱基础上提出，相反，若初始关系较强，则假设采取的治理机制也相反，此处不一一列出。

3.2 组织情境与心理状态及其中介效应

组织情境受制度环境、资源、氛围等因素干扰，具有较强的脆弱性和敏感性。心理状态是指人在某一时刻各种心理活动的综合表现，是复合当前情境、个人特征和过去心理的产物。孙浩等［36］在研究组织情境因素对反生产行为的影响时，确定了7 个组织情境因素：领导风格、企业伦理氛围、组织文化、组织结构、薪酬体系、组织公平感和心理契约。Luthans 等［37］认为心理资本包含自我效能、希望、乐观和韧性4 种心理能力，实证表明自我效能与工作绩效显著正相关；心理授权包括组织支持感、自我效能感、自主性、工作意义等维度通过心理所有权影响员工的关系行为倾向［17］。通过文献梳理方法，结合重大工程顶层治理的特点，提炼总结了3 个重大工程的组织情境因素：组织氛围、权力制约和自由度；以及3 个重大工程的心理状态因素：自我效能感、组织公平感和组织支持感。

组织情境与心理状态易受到顶层治理机制的影响，其对重大工程项目绩效的影响也会随着外部组织环境、治理机制等发生变化而发挥不同的作用。一方面，随着重大工程重顶层治理机制的动态变化，治理能力逐渐提升，构成组织情境与心理状态的各个要素逐渐增强。重大工程顶层治理的协同治理机制中政府的领导风格、组织文化、信息沟通、奖惩体系等要素直接影响组织氛围的建设；加强监督控制力度有助于规范组织中的权力制约；授权赋能有助于提高对工作自由度的感知；项目法人自我效能感除了来源于自身的成败经验、替代经验，还受政府的激励、信任等诱导因素影响；顶层治理机制体现的合同公平性、协调性，沟通、互惠等因素均能增强对公平感的感知；而组织支持感又受到顶层治理模式中政府信任、期望、授权、互惠等管理层的鼓励和支持影响。另一方面，组织伦理气氛认为组织氛围有助于成员自我约束，对工作绩效正向影响作用［38］；任何缺乏权力制约和规范的组织都会自我膨胀并趋于腐败，提高治理能力必须提高对权力运行的制约和监督［39］；自由度可以使项目法人有更多的工作自主性，有助于培养创新能力，提高管理效率；而自我效能感是个体对自身能力的认知和判断，反映了个体对自己完成某个特定目标的能力的信念［40］，它会影响个体对任务绩效有关的各种因素的感知和判断［41］；严玲等［42］发现组织公平感知尤其是分配公平感知是承包商尽善履约行为重要的内在驱动力，而项目法人与政府具有相似的互动关系；马跃如等［43］检验了心理授权在组织支持感与研发人员工作投入之间的中介作用。根据以上分析，提出如下假设：

（H4）组织情境与心理状态在重大工程顶层治理和重大工程过程绩效之间有显著的中介作用。

（H4a）重大工程顶层治理对组织情境和心理状态有显著的正向影响作用；

（H4b）组织情境与心理状态对重大工程过程绩效有显著的正向影响作用。

同样，根据顶层治理机制、组织情境和心理状态，以及过程绩效等包含的具体维度，在上述研究假设下，也可以相应提出若干子假设。

3.3 模型框架

上文从经济学、社会学、组织行为学等交叉学科角度对相关概念和理论基础进行分析，并确定了相关变量及研究假设，清晰阐述了重大工程顶层治理的内涵、顶层治理机制、重大工程项目绩效、组织情境与心理状态的内涵变量以及这些要素之间的相互作用关系，可以得出如图2 所示的理论模型。

图2 基于代理理论与管家理论的重大工程顶层治理影响项目绩效的理论框架

图2 分别从静态（直接效应）和动态（间接效应）两个角度，清晰地展示了“顶层治理机制—重大工程项目绩效”和“顶层治理机制—组织情境与心理状态—重大工程项目（过程）绩效”两条影响路径。理论框架中，以政府与项目法人行为关系倾向转变为动机，基于代理理论和管家理论融合视角提出了一种动态的、激励与约束相容的重大工程顶层治理机制。将重大工程绩效分为过程绩效（包含成本控制、质量控制、进度控制、资源保障）和结果绩效（包含成本控制、质量控制、进度控制、满意程度）考察。一方面，静态（直接效应）体现为，基于代理理论的治理机制及其各个变量（监督、控制等要素）对重大工程项目绩效（包括过程绩效和结果绩效）有显著的正向影响；基于管家理论的治理机制及其各个变量（信任、授权等要素）对重大工程项目绩效（包括过程绩效和结果绩效）有显著的正向影响。另一方面，进一步基于动态治理视角（间接效应），通过两种治理机制（G1 和G2）在项目不同实施阶段的组合构建动态的、激励与约束相容的顶层治理机制；组织情境及其各个变量（组织氛围、权力制约、自由度）与心理状态及其各个变量（自我效能感、组织公平感、组织支持感）在顶层治理机制和重大工程项目绩效中起中介作用。

4 结论与讨论

本文基于经济学、社会学、组织行为学等交叉学科理论，较为清晰地对重大工程顶层治理结构、顶层治理、重大工程项目绩效等概念进行了阐述，从代理理论与管家理论融合视角构建了顶层治理影响重大工程项目绩效的理论模型。通过后续实证分析，可以基于动态分析框架，分析政府与项目法人的关系行为倾向，研究重大工程顶层治理机制对重大工程过程绩效和结果绩效的动态作用规律，探究组织情境和心理状态影响重大工程项目绩效的中介效应，从而能够揭示内外关系和深层机理，提升政府对重大工程项目绩效的治理能力。为重大工程治理提供了一个新视角和新思路。

重大工程顶层治理是复杂的系统问题，对于融合视角下的顶层治理机制，其具体落实还要考虑项目属性和不同实施阶段的组织关系做出决策，在公益性重大工程中，项目法人一般由行政人员组成的临时指挥部担任，或由政府部门组建（委派）机关或事业性质的法人机构，这种情况下项目法人与政府之间初始关系密切，项目法人对维护政府、社会公众的利益以及重大工程项目绩效具有较强的使命感和责任感，此时，项目法人表现为管家行为倾向，政府需要营造相应的氛围，建立委托—管家关系治理项目法人的行为，刺激项目法人的工作积极性，一段时间后，为防止组织关系松懈带来的负面效应，政府要发挥行政监督职能，在代理理论的指导下加强监督与控制，防范项目法人的代理行为倾向；相反，对于经营性重大工程，项目法人一般为经营性社会组织，政府与项目法人初始关系薄弱，这种情况下，政府与项目法人应建立明确的委托—代理关系，随着项目实施后期关系愈加紧密并逐渐建立信任关系，此时通过授权赋能等精神激励促进项目法人的管家行为倾向，否则会打击项目法人的积极性，甚至导致其因失望而背叛。政府可以根据不同的项目属性和实施阶段采取如表1 所示的治理机制。

表1 不同情况下的重大工程顶层治理机制