新时代基础教育学校体制机制创新研究

吴汉锋 许国斌

习近平总书记在党的十九大报告中围绕“优先发展教育事业”作出全面部署，明确提出要建设教育强国，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。基础教育学校体制机制改革作为全面深化教育改革的重要组成部分，是顺应基础教育发展实际、实现教育现代化的重要举措。

新时代基础教育学校体制机制改革的政策

新时代国家持续加大基础教育学校体制机制改革力度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：深化办学体制改革，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。其中特别提到要深化公办学校办学体制改革，鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，进一步增强办学活力，提高办学效益，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。2017年，中办、国办联合印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出要深化教育体制机制改革，进一步完善政府宏观管理权责，强化学校自主办学权限，规范社会力量参与机制，到2020年基本建立教育基础性制度体系，形成更加有利于学校发展的教育体制机制。2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，其中明确了实现教育现代化的实施路径，强调要充分发挥各级各类学校的积极性和创造性，鼓励大胆探索、积极改革创新，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的教育体制机制。

新时代基础教育学校体制机制改革的现状

长期以来，我国一直在积极探索基础教育体制机制变革，特别是针对公办学校的改革。之所以变革公办学校的体制机制，是因为其无论在外部管理还是内部管理方面都存在诸多顽疾。

外部管理有待简政放权。公办学校因其事业单位性质，需接受地方政府多部门管理，如教育行政部门、编制部门、人事部门、财政部门等。一直以来，政府管理教育都存在越位、缺位、错位的现象，学校自主发展、自我约束机制尚不健全，社会参与教育治理和评价还不充分。

推进管办评分离、扩大学校办学自主权近年来广受关注。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，深入推进管办评分离，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构。2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》也提出，推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间新型关系。做好管办评分离工作，加大公办学校办学自主权，对于政府简政放权提出了更高的要求，需要政府转变职能，适当下放权限，激发学校办学活力。

然而，在实践中，各级政府部门“自我革命”动力不足，“管办评分离”推进困难，学校缺乏办学自主權，发展能力不够、活力不足。

内部管理有待诊断提升。公办学校没有人事权，在教师招聘、教师管理、教师惩戒方面缺乏自主权。公办教师招聘多遵循“凡进必考”的原则，主导权在人事部门和教育行政部门。由于学校在教师招录程序中没有考察权，招录的教师很可能出现“人岗不相适”的情况。同时，公办学校教师管理常采用“身份管理”而非“岗位管理”，没有实施科学的岗位绩效评估。公办学校校长大多对教师绩效没有话语权，教育部门制定的绩效工资体系中基础性绩效工资占比过高，学校通过奖励性绩效工资激发教师积极性的力度较小，无法真正体现“多劳多得、优绩优酬”，绩效激励导向的教师薪酬体系改革常常难以实施。在教师惩戒方面，除严重的师德问题外，对于教师其他方面的违规违纪行为，几乎没有惩戒或淘汰机制，公办在编教师可谓是手捧“铁饭碗”，“旱涝保收”。另外，公办学校缺乏财务自主权。经费使用需要层层打报告审批，经费支出需要严格按预算及程序执行，未及时使用的经费年终清零结转，临时性的支出不得使用预算经费。在教师职称评定、管理干部选拔、设施设备采购等方面，公办学校自主权也有限。

新时代，如何在保证规范办学的基础上，进一步扩大学校办学自主权，成为公办基础教育学校体制机制改革的核心内容。

新时代基础教育学校体制机制改革的借鉴

扩大公办学校的办学自主权，需要政府联合学校、社会共同探索创新体制机制改革路径，破除制度壁垒。近年来，一些地区在试点公办学校体制机制改革的过程中积累了不少好的经验。

全自主的北京师范大学合作办学3.0模式

北京师范大学自1985年开始与各地合作举办基础教育附属（实验）学校，通过对合作办学模型的不断探索升级，逐渐形成了具有北师特色的新3.0办学模式，提出新办学校遵循“政府主导、体制创新、自主管理、公益办学”四项办学原则：政府主导，指与政府谈、和政府签、同政府办，希望政府能够协调资源、配备条件、管理下沉、履行责任;体制创新，指在公办体制下要创新机制，给予学校人、财、物等充分办学自主权;自主管理，指充分授权，由北京师范大学教育集团自主办学;公益办学，指3.0版合作学校优先在教育欠发达地区和国家创新改革发展实验区域布局，不从当地挖老师，不要求招收好学生，不从学校获取任何收益。

坚持人事自主：教师招聘自主、使用自主、退出自主，实行编制总额包干。由合作学校在核定的教师规模数内，依据本校课程教学需要，自主确定教师人数、设定工作岗位、制定人员招聘方案，由北京师范大学教育集团进行招聘，教育部门、人事部门和纪检部门做好事前事后监督，保障公平、公正、公开。教师工资总额包干，由学校自主制定工资发放方案，最大程度发挥教师绩效激励作用，激发教师干事创业的活力。对于考核不合格或无法满足工作需求的在编教师，由相关部门做好分流工作。

坚持经费自主：向学校下放资金管理和支配权，进行经费总额包干，赋予学校财务自主权。教育局将经费分为日常经费和项目经费：日常经费由教师工资总额及生均公用经费总额构成，选取同级同类学校近三年来的经费总额进行测算，一次性打到学校账户，由学校根据发展计划统筹使用;学校工程修缮、设施设备采购、特色课程建设等项目经费不纳入包干经费，由学校申请，教育部门审定拨付。

坚持管理自主：理顺政校关系，赋予学校充分事权。学校实行管委会/理事会领导下的校长负责制，管委会由北京师范大学代表与地方政府代表共同组成，负责审定、决策和监督学校重大事项，以及合作办学协议赋予的各项职能，主要职能包括校长及管理团队的任免、财务预算的审核及其他重大事项的审定等。管委会/理事会的设置将学校发展规划、教育教学管理、课程开发、教师聘任、中层干部选聘、学校经费支配等事项和权力交给学校，将教育局的履职重心转换到统筹规划、政策引导和监督管理上。

部分自主的深圳龙岗模式

2015年，深圳市龙岗区教育局推动创新型公办学校改革，陆续与企业及高校合作创办了一系列合作办学学校，均登记为二类事业单位法人。相较于传统公办学校，合作办学学校在学校建设、委托管理、评价考核方面体现出一定的体制机制优势。

合作办学学校大多由社会资本负责投资工程建设，建设后产权无偿捐赠给政府，或由政府逐年回购。学校建成后，引进教育品牌管理团队，由政府、企业、管理团队共同组成理事会对学校进行管理。在办学的不同阶段，聘请专业的第三方办学质量评估团队，对合作办学质量进行评价，依据评价结果兑现合作协议约定的相关条件。

深圳市龙岗区尽力保障合作办学学校的公办属性和公平性：这些学校在注册登记、用地规划、经费拨付、招师招生等方面与其他公办学校完全相同，只是在学校建设、委托管理和办学评价方面适当进行体制机制突破。在委托管理的内容上，合作办学学校可以通过“合同制”人事制度改革，建立灵活的用人机制，同时可以建立符合学校发展需求的教师薪酬体系，这在很大程度上激发了教师的工作热情，学校发展呈现蓬勃活力。

总体来看，全自主的北师大合作办学3.0模式更加适合新建学校，深圳龙岗模式更适合现有学校的改革突破。但无论哪种模式，都在办学实践中取得了良好的办学效果，学校发展动力充沛，优势逐步显现。这为新时代基础教育学校创新办学机制、破解办学难题、激发办学活力提供了良好的思路和借鉴。