普兰店区水库移民后扶工程建设管理的困难和对策研究

李 勇

(大连市普兰店区生态环境事务服务中心，辽宁 大连 116200)

水库移民对促进我国水利事业发展和工程建设做出了巨大的贡献，如何让移民受到更多的实惠并解决好其生活困难的问题，通过深入探索研究和实施后期扶持项目，普兰店区水库移民办将扶持政策与工程建设相结合取得了较好的社会效应，明显改善了移民生存环境。然而，移民需求随着生活水平的提高也不断增加，移民后扶工程建管责任也日趋重大[1-4]。

1 工程概况

普兰店区移民主要涉及到境内1座大型水库、4座中型水库和12个小型水库，如表1所示。移民安置地为全区19个乡镇、街道的各村屯组，规划范围内的扶持移民总户数7157户，总人数19320人，资金发放到人数19320人。

为贯彻落实移民后扶持政策，实施完成后扶持规划(2011-2015)，普兰店区每年用于安置区基础设施建设资金685.20万元，建设完成移民安置区及水库淹没区基础设施项目192个，项目分布如图1所示。工程涉及技能培训、生产开发、医疗卫生、交通、水利5大行业，各项目涉及15个乡镇，后扶持规划有序推进实施。

图1 年度项目分部图

2 后扶工程建设管理问题

2.1 年度计划管理不深入

经省市审核批准的普兰店区水库后扶持规划(2011-2015)，按国家制定的中长期水库移民发展目标逐年落实。工程建设的主要依据是切实可行的年度计划和规划，以2011年普兰店区年度后扶项目为例，其实际批复与实施的日期为2013年，从而导致前期建设松而后期紧的现状，在实施以后的年度项目计划时前期准备工作不充分，出现边批复边变更，年度计划管理与后期扶持规划更加复杂[5]。

2.2 预算投资控制难度大

水库移民项目覆盖范围广、任务艰巨、牵涉因素多、政策性强、工程投资少，而移民的期望越来越大，基础设施要求也逐渐提高，相应的矛盾日趋突出，按照规划内容部分项目的主体工程虽然已建设完成，由于无法同步实施相应的配套工程，这对充分发挥项目的预期效益造成一定影响。尤其是村民的自选自建项目，大多存在超投资的情况，村民投劳投资与村委一事一议集资的情况不断增多，明显增大了投资控制难度[6]。以2013年度普兰店区后扶项目为例，后扶项目计划投资和实际完成总投资685.20万元、1014.57万元，较规划投资超出48.1%，后扶工程年度完成与规划投资如图2所示。

表1 普兰店区大中小型水库现状

图2 后扶工程年度完成与下达投资

2.3 工程进度不均衡

后扶工程的覆盖范围广、牵涉行业多，应按照季节实施种养殖类、水利类项目，考虑到时效性特征，其完工日期和开工建设不能与道路项目相同，否则将增大工期控制难度，甚至会对年度竣工验收造成不利的影响。以2012年度普兰店区后扶项目为例，计划投资685.20万元用于41个项目的建设投资，其计划批复与竣工验收时间为2014年1月、2016年6月，而实际竣工时间推后3a。

2.4 施工监管不到位

移民项目存在行业规范杂、工程数量多、地域分布广等特点，监理工作量大且过程管理、施工旁站时有缺失，难以贯彻落实监理制[7]。以2014年普兰店区后扶项目为例，国家投资685.20万元用于普兰店区38个后扶项目，其中科技培训项目1个、电力项目2个、生产开发项目2个、生产道路项目8个、农田水利项目12个、农村饮水项目13个，这些项目分散于南部及沿海低丘平原区，分布于31个行政村的58个村民小组。由于工程项目分布范围较广，移民办监管力量薄弱，相关工作人员少致使施工监管难度大。

2.5 建后管理落实不到位

以解决移民区最突出问题为出发点的后扶工程，面临着建设期积极性高而建后管护难度大的局面，无法落实管护资金及人员配置，加之管理体制不健全致使工程服役寿命大大缩短，无法保证后扶工程效益的永久发挥。

3 管理对策

为有效解决普兰店区水库移民后扶工程存在的问题，移民办贯彻执行国家工程建设程序管理“十三五”后扶项目，认真研究制度文件，不随意变更五年规划与年度计划，严格把控项目验收时点。工程参建方各司其职，以全程监管为主线形成齐抓共合力，采取有效措施并取得较好成效。

3.1 密切联系移民群众

积极发挥项目区村委的力量使其参与工程建设管理，公开透明工程实施全过程。在计划编制“十三五”规划前期，普兰店区水库移民办以群众意愿为重点，通过深入调查移民村组意见合理编制后扶规划。施工中实行群众代表加监理公司双重监管的管理模试，项目施工的全过程均有受益村组群众代表监督，从而有效解决了由于移民办工作人员少导致工程前期和施工过程中管理不全面、不深入的问题[8]。

3.2 移民自选自定项目

赋予移民项目遴选的权利，并由移民代表大会决定解决哪些突出困难、建什么工程，对村委会议纪要普兰店区移民办要存档作为立项的依据，给移民村组一定的立项权利。贯彻落实后扶惠民政策的关键是要做好前期工作，移民管理机构深入了解项目区确保移民亟待解决的突出问题能够解决，尽量减少项目变更，尽可能的满足移民现实需求。

3.3 做好工程勘测设计

委托交通、水利等有资质的设计单位初步设计选定的工程项目，考虑移民安置村和库区实际情况深入勘测，对设计方案不断优化调整，严格控制项目投资。经层层把关、严格审查修订后将编制好的初步设计报上级部门审批、立项，设计修订不到位不得开工建设，从根本上避免出现“三边”工程。

3.4 落实项目施工招投标

普兰店区移民办对项目实行公开招投标制，对于投资额度小、工序简单的项目实行捆绑招标。后扶工程建设与招投标工作密切相关，通过招投标可以有效解决资金控制困难、工期不均衡的问题，有利于施工合同的管控。工程投资在招投标制实施前、后的控制，如图3所示。

图3 项目资金控制

3.5 及时完成年度竣工验收

按照三阶段法对完工项目进行竣工验收，具体如下：首先由施工单位自验，出具自验结论，自验达到标准要求后申请初验和省市竣工验收。建设完成年度投资工程且自验合格后，由普兰店区移民办邀请审计局审计项目资金、评估工程效益；依据年度计划审计局走访群众，广泛听取移民意见并对比核查资料，客观准确的对项目效益进行评估。通过审计后，普兰店区移民办组织水利、财政、监理、设计、施工等部门进行初验，并按照“出结论、评质量、听汇报、查资料、看现场”的程序，邀请领域内的专家评定与评议项目结果。然后对年度后扶项目邀请市级有关部门组织最终的竣工验收。

3.6 加强档案管理

加强资料管理落实管理责任与措施，从现场踏勘、项目筛选开始，普兰店区移民办就建立档案管理制度，落实专人负责资料档案编收整理工作，市档案局统一编号移民工程，分三个卷宗(即施工质量评定与验收、招投标与合同、工程前期)将每个项目装档入盒。坚持软件、硬件相结合的方法，前移资料管理关口，同时签署施工合同与资料整编要求，保证各参建方能够有效及时的提供相关资料。贯彻落实“四同时”的档案管理制度，从项目前期开始收集必要的图文声像，编卷宗号、立档并确保资料的时效性[9]。

3.7 落实建后管理

项目村两委在立项时就要健全管理制度、落实管护人员，对没有落实单位建后管护责任的不预列入年度实施计划，前期建后管理工作，把完成验收的工程按照谁受益谁管理的原则交付受益村管理，为保证工程效益的长久发挥促使其落实有效的管理制度。

4 结 论

普兰店区水库移民涉及人数多，移民区基础设施落后且生活条件较差，自建设完成水库移民各类规划项目任务后，在加快移民区经济发展，促进移民安居乐业、改善移民生活条件等方面取得了显著成效，其中后扶项目的建设实施发挥着重要作用。①近年来普兰店区水库移民办把立项权下到村组，赋予移民群众项目遴选的权利，以规划计划为主线及移民之所急，切实提升年度计划的可操作性与可行性，保证能够解决移民亟待解决的问题。②以项目前期设计为核心前移工程管理的关口，实行招投标制确定最佳中标企业，全面促进后扶项目的建设实施。③按照纵向到底、横向到边的原则实行全过程施工监管，在工程建设过程中各参建方各司其职共同完成建设任务，以项目区群众代表参与项目监管解决了监理、业主人员不足的问题，实现了进度、资金和质量的有效控制。④不断完善管理制度，在工程建设过程中资料整编“四同时”、工程完工“三阶段验收”等制度成效显著，层层把关严控工程质量与时间节点。考虑到后扶工程管理存在其自身的特殊性，“十四五”规划项目还要考虑“增收致富、脱贫解困”等相关要求，将后扶工程管理和移民生活扶助工作推向更高的台阶。