全面推进乡村振兴背景下江苏村庄布局优化策略
——基于典型地域的村庄调研

佴玲莉，王小丽，金志丰

(1.江苏省国土资源研究中心, 江苏 南京 210017；2.江苏省土地勘测规划院, 江苏 南京 210017)

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大战略部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。2020年12月28日至29日召开的中央农村工作会议进一步提出要全面实施乡村振兴战略，“举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”。其中，乡村振兴的重要路径是通过创新集聚发展优化乡村经济形态、社会形态以及资源空间布局，努力打造生态宜居、人与自然和谐共生的居住环境，构建良好的新型城乡关系[1]。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》要求各地按照“集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并”的思路，分类推进村庄布局优化。可见，优化村庄布局、构建新型城乡关系，是推动农业农村现代化的必然方向。

江苏农村的发展在全国处于相对较高水平，产业基础好、农民收入高。按照国家乡村振兴战略提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，江苏未来将以实现农业农村现代化为目标，进入加速转型期，全面推进江苏振兴[2]。在这一背景下，如何通过村庄布局的进一步优化重塑资源要素配置格局，成为江苏全面推进乡村振兴的关键。长期以来，部分学者从地理学视角对江苏村庄布局的现状特征展开了研究。根据自然环境、交通、耕作半径等条件差异，江苏省的乡村聚落大致可划分为徐淮平原型、丘陵岗地型、沿海垦区型、湖荡型、圩区型等类型[3-4]。其中，徐淮平原乡村聚落规模大密度小[5]，苏锡常村庄密度较高，而宁镇宜溧丘陵区的村庄分布比较稀疏[6]；从区域尺度看，乡村聚落规模分布呈“哑铃状结构”，即苏北和苏南地区乡村聚落规模较大，而苏中地区规模较小[1,4]；从省域尺度看，近年来随着美丽乡村建设的推进，全省总体上呈现“减少面广、增加聚集”的特征[7]。这些研究揭示了江苏村庄布局的宏观演变特征和区域差异，但是难以体现村庄布局的微观差异和推进动态。鉴于此，本文选取代表性调研区域开展村庄经济社会和空间布局调研，从微观层面上深入了解江苏村庄布局现状特征，以期由点及面，了解村庄布局特色问题，总结共性问题，剖析面上难点，在分析全面推进乡村振兴要求基础上，探寻村庄布局优化策略。

一、江苏典型地区村庄布局现状特点

江苏主要由苏北黄淮平原和长江三角洲平原组成，村庄形态与布局变化受自然禀赋、经济发展情况的影响。因此，考虑到南北不同的地形地貌条件和省内南北经济社会发展水平差异，本文选择位于长江南岸太湖平原区的张家港市、西南部宁镇扬丘陵岗区域内的宜兴市、里下河平原地区的兴化市、淮河流域区的涟水县以及徐淮平原最北部的连云港赣榆区5个典型地区开展村庄发展与布局情况调研(图1)。调研采取实地走访和座谈的形式，于2019年6—10月依次开展。从走访和座谈的结果看，江苏村庄布局总体上呈现如下特点：

图1 调研地区区位示意图

(一)村庄形态地域特色突出，村庄布局地区差异显著

村庄布局形态受自然本底条件、区位特征、发展阶段、文化特色和规划历程等多种因素影响，其中自然条件及受其影响的耕作方式是重要影响因素，决定了村庄布局的本底。由于江苏自南向北跨越亚热带季风气候和暖温带季风气候，降水丰富，形成了垛田、圩田、井田等各具特色的农耕文化 ，结合各地区的经济文化特点形成了地域特色突出、风格独特的乡村聚落形态(图2—图4)。

图2 兴化垛田注：图片由被调研单位提供。

图3 张家港沿江圩田注：图片来自天地图·江苏(http://www.mapjs.com.cn/map/mapjs/mulitdate/index?tdsourcetag=s_pctim_aiomsg)。

图4 宜兴井田注：图片由被调研单位提供。

典型地区调研发现，各调研区甚至某一调研区内部村庄布局存在明显差异。兴化地处里下河流域，具备典型的垛田农耕文化。考虑用水之便和防洪排涝的需求，人们把房屋集中建在垛状高地上，四周是建屋时挖土堆垛形成的环形水道，形成了大量岛状团簇的湖荡型聚落。近年来，随着乡村经济发展和人口集聚，兴化形成了以岛为中心、沿河沿路辐射状扩张的复杂村落形态。张家港境内古长江岸线把陆地分为南北两个部分，北部沿江平原地势低平，均为圩田；南部属太湖平原区，地势较高，城市化和工业化程度高，主要为高平田、平田。当地村庄分布形态也具有明显的南北差异：北部圩田区内的乡村聚落多沿圩堤分布，呈明显的条带状布局；南部太湖平原地区，村庄形态大多数呈现团聚状。宜兴境内湖区具备典型的滨湖井田，村庄布局形态呈条带状和蜈蚣状，但其南部丘陵山区的村庄布局比较分散。赣榆地处江苏“北大门”，村庄组团相对规模较大，村庄呈大规模的块状分布。

(二)村庄数量缩减迅速，总体布局由分散逐步走向集聚

改革开放四十多年来，江苏工业化、城镇化水平显著提升，农村人口大规模进城，导致部分乡村用地闲置。在新农村建设、推进城乡一体化、美丽乡村建设等背景下，江苏的村庄撤并、集中居住工作进展明显，1978—2018年，全省行政村数量累计减少近2万个，减幅近60%。

以笔者调研的张家港为例，1997年其村庄布局在市域呈现均匀分散格局。近年来，随着城镇建设用地的扩展，临近中心城区的杨舍、金港、锦丰等村庄建设用地直接并入城镇，形成高楼、别墅、工厂相组合的高密度空间布局；农村腹地一部分村庄由于二、三产业发展增加了工业用地和宅基地需求，因此呈大面积、团块状布局，也有一部分村庄被拆并转变为耕地。虽然全市村庄布局仍然呈现“北部地区条带状分布、南部地区团块状分散分布”的形态，但整体的村庄用地面积逐渐缩减，村庄数量也大大缩减(图5)。

图5 张家港市条带状、团块状村庄布局形态注：图片来自天地图·江苏(http://www.mapjs.com.cn/map/mapjs/mulitdate/index?tdsourcetag=s_pctim_aiomsg)。

(三)镇村布局规划覆盖面广，落地实施难度大

从政策层面看，住建部门先后推动了3轮镇村布局规划的编制工作，2000年以后基本实现了县(市、区)、镇、村布局规划全覆盖。2018年我国进行了行政体制改革，原城乡规划职能由住建部门划归自然资源部门，江苏省自然资源厅于2019年开始推动第四轮镇村布局规划的编制工作。

调研发现，几个调研县区均完成了2～3轮由住建部门主导的镇村布局规划，但由于规划主导思想和目标的差异，各轮规划的方案差异较大。以宜兴市为例，2005年第一轮镇村布局规划遵循了江苏省“适度集聚、节约用地、有利农业生产、方便农民生活”的镇村布局规划编制原则，注重空间的集聚，村庄保留点仅有486个。但规划方案比较激进，缺少村民的有效参与，导致规划实施难度较大。2012年第二轮镇村布局规划以城乡空间地域分开理念为指导，维持了城乡空间各自特点，保护了村庄的社会结构和空间形态。本次规划保留了1 577个村庄，与第一轮村庄布局优化相比，撤并强度大大降低。但由于保留村庄较多，大部分保留村庄只进行了环境整治，开展建设的村庄极少。2015年第三轮镇村布局规划结合宜兴市农村现状以及村民意见和建议，将全市村庄分为347个重点村、203个特色村、48个重点(特色)村、2 564个一般村。这一规划方案保留了较多的重点村和特色村，一定程度上又过于保守。调研中各地普遍反映，受政府财力、村民拆迁意愿等因素制约，镇村布局规划的实施难度大。

(四)村庄发展空间受限，生产生活生态空间存在冲突

江苏作为经济强省、资源小省，土地资源紧约束长期存在，全省开发强度高，耕地与永久基本农田保护任务也重。根据2017年江苏省永久基本农田划定成果，全省永久基本农田保护率为75.9%。从调研情况看，2018年5地的基本农田保护率，除宜兴为65.9%外，其他地区均超过78%，其中最高的兴化达85.4%。调研县区的大多数村庄周边已布局为永久基本农田。访谈中了解到“农民走出家里大门，一脚就踩在基本农田上”是普遍现象。因此，无论是就地村庄改造还是建设新型农村社区，都面临永久基本农田布局的限制。

同时，生态空间的保护对村庄选址与发展也存在较强约束性，甚至不利于村庄布局优化。以赣榆区为例，按照2018年《江苏省国家级生态红线保护规划》中“生态红线面积接近全区土地总面积三分之一”的规定，生态红线范围内有大量现有村庄。其中赣榆区通榆运河清水通道维护区所处的赣榆东部沿海地区是赣榆经济最为发达的地区，其生态保护红线区域涵盖了全部的沿海6镇。按照相关管控规则，作为限制发展区，生态红线范围内不能布置农民集中居住区，现状村庄在镇村布局体系中应该被列入需要拆迁撤并的一般村。可见，生态红线划定与社会经济发展本底存在冲突，村庄拆迁撤并和生产建设难度大。

(五)村庄基础设施配套不均衡，住房条件仍有待改善

从省域层面来看，江苏省县域乡村交通网络整体连接程度较好，道路网络化结构较为成熟，教育、医疗、环境等公共服务设施建设近年来也取得了长足进步。但是受经济发展水平影响，村庄配套基础设施建设水平区域差异显著，调研的苏北、苏中县区明显低于苏南县区。即便在苏南的张家港、宜兴，区域内村庄配套基础设施建设水平仍然存在显著差异：张家港东北部村庄的交通可达性、医院和学校可达性明显低于其中心城区所在的西南部地区；宜兴西部村庄的交通可达性、医院和学校可达性也低于其中心城区周边区域。

调研发现，除了新建的新型农村社区外，苏南调研区存量农房住房条件普遍优于苏中和苏北调研区。苏南农村产业发达，实现集中居住比较早，住房条件比较好。苏北、苏中农村住房主要建于20世纪80—90年代，且以平房为主。由于这些地区村庄农民(尤其是年轻人)外出购房较多，特别是2010年以来宅基地政策执行较为严格，导致住房普遍老旧。近年来，通过开展农房改造工作、放宽农民建房政策，调研区内农村住房条件有所改善。但以兴化为代表的里下河地区，由于没有扶贫等转移支付政策倾斜，地方经济实力不强，农房条件改善资金不足，城乡建设用地增减挂钩推进力度不大，因此存量农房的改善空间还很大。

二、全面推进乡村振兴背景下江苏村庄布局要求及问题分析

根据中共江苏省委江苏省人民政府《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化建设的实施意见》(苏发〔2021〕1号)，江苏的乡村振兴要以“争当表率、争做示范、走在前列”为使命担当，走出一条具有江苏特色的农业农村现代化发展道路。文件要求“农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进”。可见，村庄布局优化作为乡村建设的主要内容，需要从农业现代化和农村现代化协同推进、实现全面乡村振兴的角度进行考虑。

(一)全面推进乡村振兴对村庄布局的新要求

1.乡村产业规模化、复合化要求村庄布局更加集聚。建立现代乡村产业体系、实现农业现代化是当前江苏乡村振兴的主攻目标。改革开放初期，江苏乡村地区经济以传统的农林牧渔业为主，在地区经济中占比较高。当前，传统第一产业在地区经济中占比已经下降到非常低的水平，2019年仅为4.3%[8]40。乡村产业呈高度规模化、集约化的发展趋势。一方面，江苏农地流转比例超过60%[9]，农业生产主体从小农逐渐向农业企业、种田大户转变；另一方面，产业类型与结构更加多元，传统的农林牧渔业向特色化、标准化、品牌化发展，形成了一批优势特色产业，乡村休闲旅游、农产品电子商务等新产业新业态发展势头良好，农村一、二、三产业融合发展趋势日益增强。产业规模化、复合化发展必然要求资源要素的共生、集聚，需要通过村庄这一主要的空间载体的集聚来推动不同要素在乡村空间集聚、组合以及在城乡间流动、互补。

2.乡村宜居化要求农民住房条件及公共服务设施持续改善。建设美丽田园乡村是乡村振兴的主要目标，也是建设美丽江苏的重要内容。从全省统计数据看，江苏省农村常住居民家庭人均住房建筑面积逐年提升，2019年达到61.7平方米；居住空间样式以单栋楼房为主，占比56%；单栋平房占比也不低，达41.6%；房屋以砖混材料为主，占比63.8%，但仍存在21.8%的砖瓦、砖木结构房屋[8]154。可见，农民住房条件仍有较大改善空间。近年来，在国家“三农”政策的支持下，农村建设投入不断增加，通过农房改造、集中居住区建设，农民住房条件和村庄公共服务设施有了明显改善。设施改造主要包括农村道路硬质化、水电网入户、有线电视、河道治理、给排水、垃圾处理工程等，但仍存在分布不均衡的问题。此外，农村养老服务、教育资源、文化活动以及健身设施等仍然较为匮乏，需要持续改善，大力提升农村宜居水平。

3.乡村治理现代化要求村庄建设公众参与度有效提升。乡村善治是实现农村现代化的基石。江苏需要结合江苏农村产业规模化、人口老龄化的省情，构建现代乡村治理体系。随着农村产业发展和人口迁移，农村治理主体逐渐多元。除了村级党政组织和普通农户外，还有乡村精英、农业企业等多种类型主体涌现。江苏省是我国较早进入老龄化社会的地区之一，截至2019年底，全省60岁及以上老年人口1 834.16万人，占户籍人口的 23.32%(全国为18.1%)[10]。随着农村青壮年劳动力持续向城市转移，农村人口老龄化问题日趋严重，且呈高龄化、留守化、空心化特征[11]，治理难度加大。因此，在村庄建设中保证多元主体的有效参与十分重要，尤其是要了解农村老年人的需求，提高其决策参与度。这就迫切要求在村庄规划与建设上，改变原来完全由政府主导的规划编制模式，探索开放式的规划编制与实施策略，更加注重追求配置的“公平性”。

4.乡村发展差异化要求村庄特色得到彰显。乡村发展需要因地制宜，实现特色突出的差异化发展，村庄布局优化也要注重地区的差异化与特色传承。江苏各区域在自然条件和资源禀赋、乡村产业发展、风俗文化及人文风情等方面都存在较大差异，导致村庄布局形态本身也存在巨大差异。当前，江苏全省村庄布局优化的总趋势是从分散走向集聚，但是集聚过程中需要正视、呼应这种区域差异。布局优化中要重视当地经济社会发展水平对集中居住区选点的要求，研究规划方案和实施进度对乡村特色产业发展和特色景观保护产生的影响。同时，集中居住点的建设也应通过村落、道路、河流、农田与植被相互渗透，构建各具特色的乡村聚落结构，打造优质农村人居环境[3]。

(二)难点问题与不足之处

1.散乱布局未得到扭转，村庄用地效率低。近年来，虽然通过多项工作推动了村庄集中集聚，但是江苏村庄布局总体散乱的格局并未得到根本性改变，绝大多数村庄仍然沿河、沿路分散布局。空间布局分散导致道路等基础设施重复建设，不利于村庄用地集约利用，尤其是随着农村劳动力不断向城镇转移，越来越多的村庄用地被闲置。土地利用现状变更调查数据显示，1996—2018年村庄用地面积从91.1万公顷增长到104.2万公顷，其中2017—2018年开始缩减，但2018年人均村庄用地达274.76平方米，远超国家规定标准140平方米的上限，是1996年人均176平方米的1.5倍。根据江苏省农村建设用地调查，2016年底全省村庄用地中处于闲置状态的土地约占28.2%。

2.村镇布局体系不合理，村镇布局结合度不够。县城、集镇、村庄是县域范围内推进乡村振兴的三个基本层面，三者有机结合，相互依托。集镇作为城乡交换的节点，上联城市，下接村庄，可以有效集聚各类要素，更好地承接城市功能，提供更有效的公共服务。苏北、苏中地区县城首位度较高，县城凝聚力和集聚功能较强，具有带动和辐射作用，但中小集镇发育不够，乡村体系的均衡度有待加强；苏南部分经济发达地区的县城、集镇、村庄规模分布较为均衡，乡村体系趋向成熟。江苏省在不同历史发展时期开展的镇村布局规划的编制调整，均以推进农民集中居住为主导，规划核心内容是在“城进村退”中进行村庄分类引导，对村庄进行画圈布点，缺乏对村镇体系的综合考量和镇村布局的有机结合，难以形成均衡协调的乡村体系。

3.规划相互协调不够，村庄规划布点选址落地难。镇村布局规划与原土地利用总体规划、生态保护红线规划存在冲突，这是制约村庄布局优化的关键因素。从全省层面来看，根据2017年永久基本农田划定成果，江苏永久基本农田保护率为75.91%，部分县区更是超过90%；国家级生态保护红线区域总面积占陆海统筹国土总面积的13.14%[12]。与城市尤其是中心城市相比，村庄层面承担了县区范围内主要的耕地保护和生态保护任务。后疫情时代，保障粮食安全、严守耕地与永久基本农田红线已成为共识。基于生态文明建设要求，实施建设用地总量与强度双控，新增建设用地规模指标趋紧，各地村庄发展空间主要依靠存量农村建设用地的盘活，而耕地红线与生态红线的紧约束，客观上也导致村庄选址腾挪的难度较大。以往的镇村布局规划编制主要考虑耕作半径、基础设施配套、交通可达性等方面因素，未考虑国土空间用途管制约束，导致规划在实施过程中受空间约束而无法落地，往往陷入“墙上挂挂”的窘境。“多规合一”实用性村庄规划属于详细规划的范畴，目前尚未全面覆盖，尚未能有效发挥对村庄空间布局的引导与支撑作用。

4.资源特色和区域特色彰显不够，乡村历史文化保护力度不足。过去的村庄优化布局过多地关注村庄集中集聚和村庄用地效率的提升，在村庄布局的规划设计以及房屋的建筑设计中，重点考虑了基础设施的投入配套、公共服务质量的提升以及乡村土地综合利用效率的提高，而忽视了村庄布局选址、农民建房用地标准、房屋建筑外观设计与当地地域特色的结合，对村庄的乡土历史文化挖掘不深，导致村庄用地标准一刀切、村庄建筑设计千篇一律，“城乡一貌、千村一面”的现象仍然存在。江苏依水而生也因水而兴，纵横密布的水网自古以来孕育了江苏地域文化，留下了众多的历史文化遗产。因此，在未来乡村布局中，可通过村庄布局形态调整与村庄建筑风貌整治来做好水资源和水特色文章。

三、江苏村庄布局优化的策略建议

(一)理顺规划体系关系，探索规划管控政策，加强规划实施保障

当前，新的国土空间规划正在编制，县区政府作为开展村庄布局优化的实施主体，应该在现有的国土空间规划体系内，按照“总体规划—专项规划—详细规划”的脉络，理顺国土空间规划与镇村布局规划、实用性村庄规划的关系。首先，要抓住基本农田保护红线调整和生态红线调整的契机，推动其与本轮镇村布局规划衔接，为村庄用地布局优化留出空间。其次，依据国土空间规划确定的相关控制性指标，强化对县域镇村用地规模的总体管控，并据此指导实用性村庄规划编制。应允许安排一定比例的弹性发展空间与留白区域，在坚守生态红线与永久基本农田保护红线底线的基础上，坚持总量控制的原则，适度灵活安排村庄建设空间，逐步推进村庄集聚发展。最后，考虑到实用性村庄规划并非覆盖所有村庄，对于暂时不需要编制实用性村庄规划的，应在县级国土空间规划中划定村镇建设用途区，按限制建设区进行用途管制，有条件整治复垦的都应视为符合规划[13]。通过建立完整的乡村规划系统，探索村庄管控政策，增强规划的协调性、统领性，降低规划实施难度。

(二)明确村庄布局优化重点，分区分类有序引导

村庄布局优化一定要结合当地乡村振兴的基础和目标，呼应当地经济社会发展需求。县区政府在制定村庄布局优化方案时，要依据资源本底和经济社会发展水平，选择相应的优化路径：对于经济高度发达、农地脱钩化程度高的太湖平原地区的镇村，除特色村庄保留外，应当引导农民进城落户，加快推进城镇化进程；对于宁镇丘陵区具有良好的生态本底的镇村，要尊重农民意愿，保护好生态景观，同时加强村庄的更新改造，改善村庄面貌，打造生态宜居美丽乡村；针对生态功能突出的里下河平原区、淮河流域区的镇村，在注重生态景观塑造的同时，适度推进农民集中居住，改善农民居住条件，加快城镇化进程。进而，以镇域为评价单元，采取因地制宜、分类引导、分区优化的差异化推进策略，按照循序渐进、量力而行的原则，避免大拆大建，不加重地方财政负担，科学有序地引导县域村庄布局优化。

(三)优化乡村布局节点，充分发挥集镇的引导作用

集镇作为中国传统乡村重要的商贸流通节点，不仅为农民的生产生活提供了高效便捷的平台，而且在空间结构上也扮演着沟通城市、乡村的重要角色。因此，在谋划村庄布局优化时，各地应当充分考虑集镇在空间规划与功能布局中的关键节点作用，提高村庄集聚的效率和科学性。对于城乡一体化水平较高的苏南地区，可以保留现有集镇格局，重点优化村庄体系，引导人口快速集聚；苏中、苏北县区城乡差异比较明显，要充分发挥县域城镇、中心城镇的带动作用，重点完善优势集镇的配套基础设施，差异化引导农民向优势集镇集中，实现农村人口向城镇人口的转变。

(四)高标准、高水平建设农村社区，提升乡村生态宜居度

在村庄规划建设过程中，各地应响应农业农村现代化和人民群众需求，高标准配置公共基础设施，优化村庄用地的结构及空间布局，提高乡村生态宜居度。首先，应充分考虑现代农业生产在农产品存储、初加工、包装、批发交易、电子商务、农机具停放维修等方面所需的空间，以及与观光旅游、科普教育、健康养老、示范推广等产业配套的游客接待中心、餐饮住宿、景点场馆、游乐设施、道路停车场等建设用地需求，倡导土地功能复合与混合利用，为新产业、新业态的发展提供用地保障。其次，在村庄规划中要吸引公众参与，切实听取农户意见，提高基层人民群众参与度，加快改善农民住房条件。最后，各地应重视乡村特色景观的保护，探索以水乡为本底的现代农耕文明之路，充分保留传统的农耕文脉，传承水乡特色。例如，拥有垛田景观、圩田景观和井田景观的县区，景观区域内集聚提升类村庄在农房建筑设计和建设中，应注重与同区域保留村庄的协调统一，彰显村庄水乡特色。