挑战与机遇：托育机构发展研究

厉媛媛　徐雨菡

[摘 要] 自2016年以来，随着“全面二孩”政策的实施，0～3岁婴幼儿托育服务需求日益突显，国家也高度重视“幼有所育”，重视托育机构的建设和托育服务的质量，制定了许多政策方针。可见，托育服务问题越来越受到国家和人民的广泛关注。根据国家卫生健康委设定的托育机构的设置标准和管理规范，在具体了解目前托育机构的基本情况、管理规范及疫情前后的运营状况的基础上，从场地设施、人员规模、备案管理等不同方面分析其目前发展存在的问题，并从多方面制定相应的解决策略，以促使托育机构向规范化发展，更好地满足人民的需求。

[关键词] 0～3岁婴幼儿;托育机构;托育服务;托育管理

[作者简介] 厉媛媛（1999—），女，江苏洪泽人，淮阴师范学院历史文化旅游学院社会工作专业本科生，研究方向为人口发展问题;徐雨菡（1999—），女，江苏昆山人，淮阴师范学院历史文化旅游学院社会工作专业本科生，研究方向为人口发展问题。

[中图分类号] D632.1   [文献标识码] A    [文章编号] 1674-9324（2021）13-0055-04   [收稿日期] 2021-02-08

自2016年“全面二孩政策”开始实施至今，“人口增长依然远不及预期，特别是养育成本高、无人照料成为抑制国民生育意愿的重要原因，表明提高国民生育积极性、促进人口增长仅仅依靠生育二孩条件的逐步放开还远远不够，必须有配套的托育政策为育儿家庭解决后顾之忧”[1]。党的十九大报告首次提出“幼有所育”。在十三届全国人大二次会议上，李克强总理指出，婴幼儿照护事关千家万户。要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构[2]。2019年国家卫健委下发《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，对托育机构的设置标准和管理规范、托育服务人员的资质和配置作出详细规定。党和政府高度重视和现实的需求是我们开展托育机构研究的根本出发点。

一、研究方法

本研究主要运用问卷调查法，根据《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》等文件及现实情况设计问卷，问卷内容包括托育机构的基本情况、托育机构的管理规范和疫情前后的运营及困难。调查对象为H市0～3岁婴幼儿托育服务机构，共计发放246份问卷，回收有效问卷226份，有效回收率为91.9%。226家托育机构全部是民办民营，托育机构的性质比较单一。托育机构运营1年的有52家，占23%，运营3年及以内的有127家，占56.2%，运营5年及以内的有165家，占73%，运营10年及10年以内的占85.4%。近三年来，托育机构得到快速发展。问卷数据收集整理录入计算机，采用SPSS21.0软件包进行频数分析、描述统计和交叉列表分析处理。

二、托育机构基本情況

托育机构的运营场地面积为300平方米以下的有88家，占38.9%;面积在301～500平方米之间的有74家，占32.7%;501～1000平方米的有42家，占18.6%;1000平方米以上的有22家，占9.7%。超过1/3的托育机构的场地面积在300平方米以下，超过70%的托育机构的场地面积在500平方米以下。调查显示，H市托育机构拥有自有场地的有56家，占24.8%;租赁场地的有165家，占73%;单位配套场地的机构有5家，占2.2%。托育机构的场地绝大多数是租赁的。在165家租赁场地的托育机构中，有11家机构场地的租期少于3年，依据《托育机构设置标准（试行）》第11条规定：“托育机构应当有自有场地或租赁期不少于3年的场地。”这11家没有达到要求。场地的平均租期为5.79年，5年及以内的租期占68.2%，6年以内是75.2%。短期租赁是主要形式，短租为后续经营埋下隐患。

托育机构有独立户外活动场地的有158家，占70.0%，没有独立活动场地的有69家，占30.0%。其中，户外活动场地面积最小10平方米，最大为9000平方米，平均为249平方米，但是100平方米及以内占54.4%，多数机构拥有自己独立的户外活动场地，但是空间并不大。

托育机构的建设资金来源方面，贷款的有14家，占6.2%;自筹的有148家，占65.5%;自筹加贷款的有64家，占28.3%;政府资金、单位资金和其他来源为零。资金来源主要是自筹，其次就是贷款。自筹资金与贷款是托育机构资金的主要来源，资金来源相对单一，社会融资能力较低。投资规模在30万以内的有94家，占41.6%;在31～50万之间的有47家，占20.8%;在51～100万之间的有42家，占18.6%;在101～200万之间的有29家，占12.8%;在200万以上的有14家，占6.2%。投资规模与机构数量呈负相关，投资规模越高，机构数量越少。投资规模在30万以内的机构最多，整体投资规模较小。

托育机构的从业人员总数在10人以内的，有173家，占76.5%;人员总数在11～20人的，有38家，占16.8%;人员总数在21～30人的，有9家，占4%;总数在31～50人的，有4家，占1.8%;总数超过100人的，只有2家，占0.9%。总体来看，从业人员规模较小。调查显示，经过妇幼保健机构培训合格的保健人员的机构有151家，占66.8%。配备有保安证的保安人员的机构有61家，占27.0%。

三、托育机构管理规范

（一）备案管理

依据《托育机构管理规范（试行）》规范，托育机构需要在有关部门登记并在卫生健康部门备案，才可以开展托育服务。从调查来看，在226家机构中，有208家已经登记或备案，占92%;18家尚未登记或备案，占8%。只有极少数的机构没有登记或备案。在208家已登记或备案的机构中，有3.6%的机构已在机构编制部门登记注册，有4.6%的机构已在民政部门登记注册，有9.8%的机构已在教育部门登记注册，有13.7%的机构已在卫生健康部门登记注册，有56.5%的机构已在市场监督部门登记注册，还有11.8%的机构在其他部门登记注册。可以看出，工商注册占比最高，超过一半以上，托育服务机构的营利性特征非常明显。

持有证件/证明材料情况调查显示，15.5%的托育机构持有卫生评价报告，8.9%持有教育部门颁发的办学许可证，8.9%持有文化或体育部门颁发的培训许可证，14.6%持有消防安全检查合格证明，88.5%持有机构自有场地的不动产登记证或租赁协议，29.7%持有食品经营许可证，74.3%持有机构工作人员从业资格证明，85.4%持有机构工作人员健康合格证明。大多数托育机构在人员资格证明和场地证明方面符合要求，而在卫生评价、办学许可、消防资质、食品经营许可方面存在严重不达标问题，隐患较多。

从机构负责人对《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》《托儿所、幼儿园建设设计规范（2019年版）》等标准和规范的了解程度来看，认为“了解”的有152人，占67.3%;“听说一点，了解不多”的有73人，占32.3%;“不了解”的只有1人，占0.4%。大多数机构负责人了解相关标准和规定。

（二）收托管理

在托育机构提供的产品类型中，3.9%的机构提供计时托，11.4%的机构提供临时托，22.2%的机构提供半日托，62.4%的机构提供全日托。全日托是托育机构的主要产品类型。从班级类型来看，乳儿班占9.5%;托小班占25.6%;托大班占41.8%;混龄班占23.1%，托大班和混龄班是主要形式。按照《托育机构设置标准（试行）》要求，乳儿班的人数控制在10人以下，但从实际调查来看，10人以下的占50%，20人以下的占100%;托小班按规定在15人以下，但是实际是15人以下的占73.8%，20人以下占88.8%;托大班的人数按规定是20人以下，实际来看，20人以下占51.6%，30人以下的占72.4%。班级人员的数量超过规定的人数，为管理和安全埋下了隐患。

托育服务收费小于500元和收费在1001～2000元的各有56家，各占24.8%;收费在501～1000元的有103家，占45.6%;收费在2001～3000元的有8家，占3.5%;收费在3000元以上的只有3家，占1.3%。大多数托育服务收费在500～1000元，2000元以下的占95.1%。按季度收费的有61家，占27%;按学期收费的有140家，占61.9%;按年收费的有4家，占1.8%;其他有21家，占9.3%。按学期收费是主要收费形式。

在公益性育儿指导活动方面，调查结果显示，做过公益性育儿指导活动的机构有164家，占72.6%;没有做过的有62家，占27.4%。做过公益育儿指导活动的机构远远多于未做过公益性育儿指导活动的机构。从托育机构对家长意见反馈情况来看，主要集中在安全措施、卫生条件和伙食营养等三个方面：对安全措施方面有意见的占37.6%，对卫生条件有意见的占23.5%，对伙食营养方面有意见的占20.8%。

（三）保育管理

1.照护形式。托育机构提供婴幼儿照护的形式，采用托育形式的有89家，占39.4%;采用早教加托育形式的有103家，占45.6%;采用幼儿园开办的托班形式的有34家，占15%。大多数机构会采用早教加托育的方式，这样对婴幼儿的教育可能会更科学合理一些。

2.课程体系。在托育机构使用的课程体系中，由自主开发的有101家，占44.7%;由加盟获得的有85家，占37.6%;没有成型的课程体系的有14家，占6.2%;使用其他课程体系的有26家，占11.5%。绝大多数机构有成型的课程体系，其中自主开发得来的课程体系占比最多。

3.供餐方式。在托育机构的供餐方式中，自主制作的有142家，占62.8%;半成品配餐的有3家，占1.3%;第三方提供的有17家，占7.5%;不提供餐食的有64家，占28.3%。大多数园所会提供餐食，且多为自主制作，少部分机构不供餐。但是，托育机构具备食品经营许可证的仅有67个，29.7%的机构有食品经营许可证，儿童饮食健康安全并不能得到保障。

（四）健康与安全管理

有92家机构现场进行过国家标准的环境监测，占40.7%;134家机构没有现场进行过国家标准的环境监测，占59.3%。由于托育机构服务对象的特殊性，婴幼儿的抵抗力相对较差，因而对环境质量要求较高。环境监测有助于保障托育机构环境卫生的安全健康，超过一半的场地没有进行环境监测。

婴幼儿托育服务机构具有24小时监控设备的有220家，占97.3%;不具有24小时监控设备的有6家，占2.7%。在具有24小时监控设备的托育机构中，能达到90天储存的有180家，占81.8%;不能达到90天储存的有40家，占18.2%。可以看出多数机构有较强的安全意识，可以配置可靠的监控设备并存储达到90天，只有极少数机构还未配置监控设置。

四、疫情对托育机构运营的影响

（一）疫情前后的运营

疫情之前，机構的满园率在20%以下的有37家，占16.4%;在21%～40%之间的有24家，占10.6%;在41%～60%之间的有33家，占14.6%;在61%～80%之间的有44家，占19.5%;在80%以上的有88家，占38.9%。可以看出，疫情之前满园率在60%以上的机构有132家，占58.4%，超过一半。疫情之前，托育机构有较高的满园率。

随着疫情暴发，托育机构都停止了线下教学。有部分托育机构转入线上教学，疫情期间有93家机构开展了线上服务，占41.2%;133家机构未开展线上服务，占58.8%。未开展线上服务的机构要多于开展线上服务的机构，疫情对托育机构的运营有实质性影响。在线上服务中，家长培训内容占18.7%，婴幼儿课程占23.0%，教师培训内容占28.1%，亲子活动课程占28.1%，其他内容占2.1%。开展家长培训、婴幼儿课程、教师培训和亲子活动课程的比重相差不大。

（二）疫情后托育机构面临的困难

疫情后复工期间，有26家机构担心防控压力大，占11.5%;121家机构担心生源少，占53.5%;9家机构担心教师流失，占4%;18家機构担心成本增加，占8%;35家机构担心资金紧张，占15.5%;还有17家机构担心其他方面的问题，占7.5%。生源问题已成为大多数机构最担心的问题，而生源是托育机构的核心所在[3]。

（三）疫情期间最需要解决的问题

将最迫切需要解决的问题进行排序，可以发现更多机构负责人认为“政府按托位补贴支持”排第一，“疫情结束后，由政府引导，提高家庭送托意愿”排第二，“招生纳入社区工作”排第三，“卫生医疗机构提供全方位的支持与协助”排第四，“金融机构贷款支持”排第五，“减税降税，延期缴税”排第六，“其他”排第七。综合来看，政府补贴和政府引导送托意愿是最迫切的两个问题。

（四）托育机构发展

在问及“近两年，有117位机构负责人存在新建、改/扩建机构”的想法，占51.8%;109位机构负责人没有新建、改/扩建机构的想法，占48.2%。在当前疫情下，有改/扩建的想法超过没有的，也说明托育服务是有发展前景的。

五、结论与建议

（一）结论

1.托育机构均为民办性质，近年发展迅速，但存在场地规模较小、投资规模不大、资金来源相对单一、从业人员规模小等问题。

2.托育机构大多数在工商注册，营利性特征明显，但收费不多，在经营方面有较多不达标，存在较大风险，教育质量亟待提升。

3.疫情对托育机构的运营影响明显。疫情后机构面临的最大困难是生源不足，希望政府能够在提高送托意愿和托位补贴方面给予支持。

4.多数机构负责人对托育发展的前景是认可的，愿意新建或者改/扩建。

（二）建议

1.加大对托育机构的扶持力度。通过场地、资金、招生和税收等政策扶持，降低托育机构的成本，促进托育机构快速成长[4]。

2.明确政府在托育服务中的责任，制定相应的扶持政策。为了建立完备的托育服务体系，应建立多元化的供给体系。政府应是多元供给体系中的主导者，从政策规范、资金划拨和服务提供三个层面对公共托育服务的发展进行引导，或者说明自身的直接与间接责任，从不同的广度与深度上对公共托育的发展予以支持[5]。

3.规范托育机构建设。根据《托育机构设置标准（试行）》的要求，推进托育机构规范化建设，对于达标的托育机构应给予资金上的补贴和政策上的优惠，对于不达标的托育机构应要求限期整改。

4.针对疫情的影响，应制定特别救助政策，帮助托育机构渡过难关，避免托育机构因疫情影响而倒闭。

参考文献

[1]李雨霏，马文舒，王玲艳.1949年以来中国0～3岁托育机构发展变迁论析[J].教育发展研究，2019（24）：68-74.

[2]杨雪燕，高琛卓，井文.典型福利类型下0～3岁婴幼儿托育服务的国际比较与借鉴[J].人口与经济，2019（2）：1-16.

[3]范明丽，李聪聪.新冠肺炎疫情下托育机构发展的挑战及应对[J].教育观察，2020（16）：6-8+25.

[4]朱海鸾.关于推动普惠性托育机构健康发展的建议[J].上海人大月刊，2019（4）：21-22.

[5]华怡佼.我国“二孩政策”下0～3岁儿童公共托育服务供给体系研究——以上海为例[D].上海：上海师范大学，2018.

Abstract： Since 2016， with the implementation of the universal two-child policy， the demand for nursery care services for infants and children aged 0-3 has become increasingly prominent. The state also attaches great importance to nursery care， the construction of nursery institutions and the quality of nursery care services， and has formulated many policies. It can be seen that nursery care services have been paid more and more attention by the country and the people. In this study， according to the setting standards and management norms of nursery institutions set by the National Health Commission， and based on the understanding of the current situation， management norms and operation status before and after the pandemic of the nursery institutions， this paper analyzes the existing problems in the current development of nursery institutions from the aspects of site facilities， personnel scale， record management， etc.， and formulates corresponding solutions from various aspects， so as to promote the standardized development of nursery institutions to better meet the needs of people.

Key words： 0-3 years old infants and children; nursery institutions; nursery services; nursery management