新时代生态文明背景下野生动物生态补偿机制研究
——以西双版纳傣族自治州亚洲象肇事补偿为例

刀慧娟，谭文斌

（1.中央民族大学 国际教育学院，北京100081；2.北京林业大学 水土保持学院，北京100083）

一、新时代生态文明背景下的野生动物生态补偿制度

“绿水青山就是金山银山”[1]是习近平新时代中国特色社会主义思想中关于生态文明建设的重要论断，全面阐释了经济发展与生态环境保护之间的关系，已经成为中华民族永续发展和现代化建设持续推进的精神引领和行动指南。《中华人民共和国宪法修正案》于2018年3月在第十三届全国人民代表大会第一次会议上通过，生态文明被历史性地写入庄严的宪法，具有了更高的法律地位，拥有了更强的法律效力。

新时代背景下的生态补偿制度是推进绿色发展和生态文明建设的根本遵循，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，涵盖了森林生态补偿、野生动物生态补偿、水资源生态补偿、大气生态补偿、农业生态补偿等几个基本领域。

野生动物生态补偿作为生态补偿制度中关于人与动物和谐共生的重要部分，是指以保护生态环境为出发点，在公平原则、环境保护原则及可持续发展原则框架下，为了缓解人与野生动物之间的矛盾和冲突，促进人与动物和谐共处，由政府、相关利益者或生态破坏者向生态保护或遭受生态破坏损失的群体，以货币补偿、实物补偿、政策支持或提供其他非物质利益等方式，弥补其因生态保护支出的必要成本或因生态破坏导致的直接或间接损失的行为，从而逐步恢复野生动物生态系统，实现生态服务价值目的。广义上的野生动物生态补偿，包括遭受野生动物肇事的损失补偿和对野生动物保护成本费用的补偿。

二、西双版纳野生动物保护现状及生态补偿机制

（一）西双版纳野生动物保护现状

1.西双版纳野生动物资源。西双版纳是北回归线上的一片绿洲，在这片神奇富饶的土地上，有着占全国1/4的动物种类，故而被称为“动物王国”，其中被列为国家Ⅰ、Ⅱ级重点保护的野生动物有129种。1977年以来，我国为濒危“旗舰物种”亚洲象在西双版纳建立了野象自然保护区，这对保护生态环境具有重大意义。

2.人象冲突。西双版纳的主体民族为傣族，在傣语中，大象的谐音是“吉祥”，象征五谷丰收，在西双版纳大街上随处可见大象雕塑、大象织锦、大象壁画等。可是，由于经济发展与生态保护的矛盾，近些年大象给边寨村民带来了“不太平”，人象冲突事件频繁出现。

随着人类社会的飞速发展，现代化设施逐渐向森林扩张，加之森林被大面积开发种植橡胶林，亚洲象的生存空间遭到进一步挤压，久而久之，其生活习性发生了很大改变，开始依赖人类种植的农作物生存，因此，亚洲象因觅食而频繁毁损庄稼。随着亚洲象“对人类据有和破坏它们生息的家园而采取的报复行动”的不断出现[2]，人象冲突愈演愈烈。一组来自西双版纳国家级自然保护区管理局的数据显示，20世纪90年代以来，野生亚洲象肇事事件共毁损粮食5万吨以上，经济损失2亿元以上，200多人直接遭受亚洲象攻击，其中30多人死亡。久而久之，原来被傣族人民视为“五谷丰登”吉祥物的亚洲象，渐渐变成了人人憎恨的“大怪物”，边寨村民更是对亚洲象恨得咬牙切齿。由此可见，当地人与亚洲象之间的矛盾越来越突出，亟待构建完善的野生动物生态补偿机制以缓解人象矛盾和冲突。

（二）西双版纳野生动物生态补偿机制

1.西双版纳野生动物生态补偿立法情况。1992年7月28日，云南省第七届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《云南省西双版纳傣族自治州森林资源保护条例》第七条规定：“因保护野生动物造成群众损失，由管理部门核实后，当地人民政府给予经济补偿。”

1992年7月28日，云南省第七届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》第十七条规定：“自然保护区内野生动物经采取防范措施后，仍发生伤害人、畜，损害庄稼造成群众的损失，由管理部门调查核实给予经济补偿。”

1996年4月2日，西双版纳傣族自治州第八届人民代表大会第五次会议通过的《云南省西双版纳傣族自治州野生动物保护条例》第五条规定：“自治州人民政府建立保护野生动物基金。基金主要用于保护的野生动物造成人畜伤亡、农作物损失的补偿和保护的野生动物的保护管理工作。”第八条规定“：因保护野生动物受损的单位和个人有权依法获得补偿，补偿办法由自治州人民政府制定。”

2.西双版纳野生动物生态补偿措施。目前，西双版纳野生动物生态补偿措施主要体现在野生动物肇事补偿程序、补偿资金来源及野生动物公众责任险等方面。

第一，野生动物肇事补偿程序。（1）肇事案件的申报。涉事居民发现自己遭受野生动物肇事损害，或人身受到伤害后，应当保留肇事现场的相关证据，向村民小组提出书面申请，上报林业工作站。造成人员伤亡的，直接上报景洪市林业局或各县林业局。（2）肇事案件的核实。林业工作站或景洪市、勐海县、勐腊县林业局在收到申报材料后，在3日内派出工作人员赴肇事现场取证，并进行讯问笔录，填写相关材料，林业部门派出的工作人员不得少于2人。如果属于保险理赔范围的，保险公司应派出工作人员进行核查。（3）补偿资金的兑现。根据林业局、财政局肇事补偿资金计划，各林业站按照确定的补偿标准编制补偿资金兑现表，在村委会的参与下发放补偿金，受害人签字确认，领取补偿资金。

第二，补偿资金来源。针对野生动物肇事补偿的资金，由国家财政、云南省财政及西双版纳州级财政三级拨付，其中，西双版纳傣族自治州州级财政每年拨付200万元（其中州财政拨付50万元，景洪市拨付50万元，勐腊县拨付50万元，勐海县拨付50万元），省级财政每年拨付900万元，国家财政每年拨付500万元，用于购买野生动物公众责任险。2009年年底，西双版纳傣族自治州尝试开展野生动物公众责任保险试点工作，保险补偿替代了政府补偿，大大提升了补偿标准。

第三，野生动物公众责任险。为妥善解决野生动物肇事补偿问题，西双版纳傣族自治州探索建立了野生动物肇事损害公众责任险制度，逐步实现政府补偿和市场补偿并行的模式，补偿标准得到一定程度的提升。在成功经验的基础上，西双版纳傣族自治州从2010年开始，先后向中国太平洋财产保险股份有限公司云南分公司投保了“野生亚洲象公众责任保险”和“野生动物肇事公众责任险”，“将亚洲象肇事纳入保险来运作，由政府补偿转变为保险赔偿”[3]，有效保障了人民群众生命和财产安全。在2018年政府签订的保险合同中，将野生动物公众责任险赔付标准规定如下。（1）人身伤亡：每次事故赔偿限额200万元，每人每次事故赔偿限额20万元，其中死亡一次性赔付20万元（不分年龄大小），医疗费用赔偿限额10万元。（2）房屋及附属设施：1 000元/栋。（3）农作物：稻谷550元/亩，稻谷秧苗550元/亩，玉米、荞400元/亩。（4）经济作物：橡胶25元/株，茶叶3元/株，果树25元/株，松树杉木2元/株，咖啡5元/株，香蕉10元/株，甘蔗700元/株，黄豆350元/亩，花生500元/亩，坚果15元/株，土豆500元/亩，西瓜、香瓜、甜瓜350元/亩，冬瓜、南瓜250元/亩。（5）牲畜：大猪（8个月以上）2 000元/头，小猪（8个月以下）800元/头，幼猪（2个月以下）100元/头，小羊（4个月至1岁）500元/只，大羊（13个月以上）1 000元/只，幼羊（3个月以下）100元/只，黄牛（幼牛）200元/头，黄牛（小牛）800元/头，黄牛（中牛）3 200元/头，黄牛（老牛）2 500元/头，水牛（幼牛）200元/头，水牛（小牛）600元/头，水牛（中牛）3 000元/头，水牛（老牛）2 000元/头。

3.西双版纳野生动物生态补偿工作成效。以野生亚洲象肇事补偿为例，为了更好地了解西双版纳傣族自治州野生亚洲象肇事补偿情况，笔者调取相关资料，找出野生亚洲象肇事的典型案例并进行分析，同时走访了野生亚洲象肇事频发的勐腊县勐腊镇曼旦村、曼朗村、下南蚌村三个村寨，采用访谈法、调查问卷法分析村民对野生亚洲象肇事及补偿的了解和接受程度。

（1）村寨访谈。此次村寨访谈选取野生亚洲象频繁出现的曼旦村、曼朗村、下南蚌村三个村寨，记录野生亚洲象在上述村寨范围内的活动情况。下面以曼旦村为例说明野生亚洲象活动的基本情况。

2018年8月20日上午10：00，笔者在西双版纳傣族自治州勐腊县勐腊镇曼旦村村民YMX家中采访了有关野生亚洲象肇事的相关问题。YMX表示：“近年来野生亚洲象频繁出入，一年可以看到至少两次，它们破坏庄稼，摧毁农作物，毁坏房屋，甚至还伤人。上一次野生亚洲象肇事时，一共过来了20多头，吓得村民只能躲在屋里。刚开始把音响挂在地里，好像有点效果，后来大象把音响都踩烂了，就没办法了。”对于政府补偿，YMX认为补偿金额太低，无法补贴生活，即使政府购买了野生动物肇事公众责任险，也只是杯水车薪，弥补不了实际损失。

2018年8月20日下午3：00，笔者在西双版纳傣族自治州勐腊县勐腊镇镇政府办公室对副镇长YKL进行了访谈。关于野生亚洲象肇事，YKL表示：“基本上每月都能见到野生亚洲象，它们经常在大龙哈附近活动，以村民种植的芭蕉为食。野生亚洲象经常群体行动，没办法避免，半夜过来时还在房屋墙上蹭，村民都担心得无法入睡。”对于政府补偿，YKL认为：“这个补偿太少了，村民甚至都不愿意来领，路费都不够。现在买了保险后，只是提高了一点点，不够弥补损失，并且程序更为烦琐，赔付时间太长了。”

2018年8月21日上午11：00，笔者在曼旦村村民YWB家中了解关于野生亚洲象肇事的情况。YWB表示：“一年大概会遇到7次左右，它们集体行动，不但吃庄稼，还破坏庄稼，以至于村民认为种不种庄稼都一样，反正会被毁掉，村民还要贴人工费、种子费，不如彻底荒废。即使村民通过放鞭炮去吓大象，大象也能很快适应，并且一不小心就可能丢了性命。”对于肇事补偿情况，YWB认为，补偿与实际损失相比存在很大差距，一棵种了六七年的橡胶树成本最低也要一两百元，但保险只能赔偿20元，村民怨声载道。

（2）问卷调查。为了有效了解西双版纳傣族自治州野生亚洲象肇事补偿的实施效果，以及农户对补偿标准的接受程度，笔者设计了调查问卷，随机选取了勐腊县勐腊镇下辖村寨的211户当地居民进行问卷调査，共收回问卷206份，占发放问卷总数的97.63%，有效调査问卷206份，有效率为100%。

对亚洲象肇事原因的认知分析发现，关于“野生亚洲象肇事的根本原因”，5.04%的居民认为亚洲象是因为缺少躲避居所才会肇事，31.89%的居民认为野生亚洲象是因为缺少食物才会肇事，18.39%的居民认为因为野生亚洲象种群数量太多而肇事，38.29%的居民认为野生亚洲象的生活习性就是接近村寨，6.39%的居民表示不知道。

这一结果说明，村民出于对自身利益的考虑，把亚洲象肇事的原因都归结为亚洲象的食性和习性本身，并没有意识到人类活动严重挤占了亚洲象的自然生存环境。目前，景洪市橡胶等经济作物种植面积占全市土地面积的比例较大，亚洲象等野生动物栖息地面积相应减少[4]。

居民家庭收入方面，从206户受访者家庭的年收入来看，年收入低于10 000元的占4.84%，年收入在10 000~30 000元区间的家庭占37.81%，年收入在30 000~50 000元区间的家庭占26.21%，年收入在50 000~100 000元区间的家庭占18.78%，年收入高于100 000元的家庭占12.36%。关于受访者家庭主要收入来源，选择“农作物种植”的共计43户，占比20.87%；选择“橡胶种植”的共计123户，占比59.71%；选择动物养殖的共计3户，占比1.46%；选择林业经营的共计12户，占比5.83%；选择外出打工的共计25户，占比12.13%。

关于居民对野生亚洲象肇事补偿的态度，被访者意见一致，调查结果如表1所示。

表1：居民对亚洲象肇事补偿的态度调查结果

综上，通过访谈和调查问卷，笔者认为，目前西双版纳傣族自治州人象冲突问题较为突出，面对与日俱增的矛盾，亟待进一步完善野生亚洲象肇事补偿标准。在居民对补偿政策的期望中，几乎所有的受访者均选择期望得到补偿，并且认为公众责任险投保后补偿费用得到了一定程度的提升，但是补偿金额仍然过低，无法弥补所遭受的损失。

三、西双版纳野生动物生态补偿存在的问题

尽管西双版纳傣族自治州在野生动物生态补偿机制实践中取得了一定的进步，但受限于经济因素、法律因素等影响，仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）生态补偿立法工作亟待完善

在西双版纳傣族自治州生态补偿机制逐渐完善的过程中，尽管部分地方性法规确认了西双版纳傣族自治州生态补偿的法律地位，但是由于缺少生态补偿方面的专门立法，使得实际操作无法进行。同时，部分地方性法规只对野生动物致害补偿做了原则性规定，并没有进一步明确具体的补偿主体、补偿标准、补偿方式等。

（二）补偿主体和方式较为单一

结合现有资料和数据来看，西双版纳傣族自治州的生态补偿主要以政府财政转移支付为主。尽管西双版纳傣族自治州创新性地开展了公众责任险生态补偿工作，但仍缺少市场主体充分参与的模式，如社会资助、生态补偿基金等，更遑论跨界横向转移生态补偿机制。“由于国家财政支付在实践中存在诸如代理成本高、资金使用效率低下、目的性不强等缺点，迫切需要在政府的引导下实现生态保护者与生态受益者之间自愿协商的补偿，即市场补偿。”[5（]223）作为民族地区，西双版纳傣族自治州地处边境地区，野生动物保护和肇事补偿成本较高，单纯地依靠政府补偿，往往会带来“巧妇难为无米之炊”之困惑。

（三）补偿标准过低且欠缺激励机制

生态补偿标准是生态补偿的核心，补偿标准过低，根本无法满足生态恢复和建设所需资金。例如，野生亚洲象肇事虽然有公众责任险，但是保险赔付的资金远低于农户的实际损失，从而导致农户积极性降低，人象冲突则愈演愈烈。同时，西双版纳傣族自治州少数民族居多，当地文化教育水平不高，欠缺补偿激励机制，难以调动农户保护生态环境的积极性，这也是当前西双版纳傣族自治州生态补偿项目管理的最大困境。

四、西双版纳野生动物生态补偿机制的完善对策

（一）补充完善西双版纳地方性法规中野生动物生态补偿相关规定

1.明确地方性法规中关于野生动物肇事补偿的具体内容。在野生动物肇事补偿实践中，由于政府财政能力不足，往往仅能补偿直接财产损失，对引起的间接财产损失忽略不计，主观性较强，受害人得不到有效的补偿，这显然是不公平的。例如，有些农作物、牲畜等的价值不仅仅通过其自身价值来体现，还应包括受损害物孳息的价值。因此，在修订地方性法规时，建议进一步明确肇事补偿的具体内容。

2.将野生动物肇事公众责任险制度以法规形式予以明确。2009年至今，野生动物肇事公众责任险取得了很好的成果。但是，西双版纳公众责任险始终停留在制度层面，属于地方政策，稳定性较差。因此，建议在完善生态补偿相关立法的过程中，将野生动物肇事公众责任险制度写入法规，赋予其法律地位。

（二）丰富生态补偿方式

现阶段，西双版纳野生动物生态补偿以现金和实物补偿为主要手段，资金来源是政府的财政转移支付。然而，有些受偿者得到这笔补偿资金后用于消费，并没有用来谋求自身发展。这种结果是与政府补偿主旨相悖的。因此，应当丰富生态补偿方式，使直接的资金补偿与间接的政策补偿和技术补偿相结合，从而形成多元化的补偿模式和途径。野生亚洲象肇事较多的区域（勐海县、勐腊县）可推行技术支持和产业转移政策。

（三）适当提升野生动物生态补偿标准

从各地生态补偿实践来看，西双版纳傣族自治州的生态补偿标准偏低，难以调动当地群众参与生态环境保护的积极性。建议适当提升野生动物肇事公众责任险的保额，不断提高保费投入，从而提高因亚洲象肇事造成的农作物、经济作物和致人伤亡的损失标准。如将水稻损失标准提高到800元/亩、玉米损失标准提高到700元/亩、甘蔗损失标准提高到1 200元/亩，将致人死亡的标准从20万元提高到40万元以上，将其他作物的损失补偿标准也相应提高。探索建立生态补偿激励机制，促进生态补偿与产业融合、提高管护人员社会保障福利待遇等，进一步激发市场主体对野生亚洲象保护的积极性。