德国新法真动了华为的“奶酪”吗？

辜学武

5月3日，默克尔总理继承人最强有力的竞争者，德国基督教民主联盟主席拉舍特在接受《商报》采访时表示，德国的对华政策是“正确的”。这一表态，不仅暗示他会继续推动默克尔16年来的对华“务实外交”，而且也直接认可了德国现任政府顶住美国压力，继续允许华为参加德国5G建设的决定。

事实上，德国联邦议会4月21日刚刚通过19/28844号决议，完成德国通信技术安全法2.0版的三读程序，建议联邦上议院（即16州政府首脑会议）以此版本为准完成最终立法程序。鉴于执政党联盟在各州的政治实力，联邦上议院在近期表决通过应无悬念。

从今年1月25日联邦政府致函联邦议会，提请立法机构以“特急” 方式审议并通过此法到三读通过，时间不到三个月。默克尔总理在今年秋季告别政坛前尽快完成立这一重要立法的设想即将如愿以偿。

令人诧异的是，许多英文、德文和中文媒体都惊呼新法“实质排除华为参与5G建设”或悲观认为，德国对华为立场出现“逆转”和“倒退”。霎那间似乎德国要把华为“赶出德国”，华为在德国的地位“危在旦夕”。

事情果真如此吗？仔细研究对比政府提案和联邦议会三读通过的提案以及相关议员从一读到三读之间的辩论记录，默克尔政府通信技术安全法2.0版的宗旨“技术中立”和“国家安全”没变，“运营商主导”“国家监管”的模式也未变。

在二读和三读期间，一部分与默克尔有政治分歧的执政党议员运作成功，把有关5G设备“技术审查”和供货商“安全审查”的条款（尤其是第九条B款）修改为更为具体和可操作的细则，但法案的最终版本在本质上体现了默克尔总理的不可以因为供货商来自一定的国家而将它们歧视性地排斥出德国5G基础设施的政治意愿。

新法的保护效应

事实上，如果新法案最终得到联邦上议院的通过，它将在法律上有效地保护华为在德国的利益。这个通信技术安全法2.0版虽然规定政府对进入电信基础设施的“核心配件”具有最终审核权，但审核的标准严格遵守欧盟统一技术标准，电信行业企业同行间共同达成的标准以及严格的程序，将政府任意及决策的空间降低到最低。

首先，法案规定，目前已经存在于德国电信基础设施中的设备和配件无须重新审查批准。这就意味着占德国三大电信运营商总体设备约60%的华为设备可以继续运行。这与英国政府要求运营商在2027年前将所有华为设备移出英国电信基础设施的政策具有天壤之别。

其次，新法对未来进入电信基础设施的“安全审查”限定在所谓“关键构件”（Kritische Komponenten）。“关键构件”是指在核心设施中具有关键影响力的硬件和软件设备。按照目前的实际情况，只有约20%的5G设备可以被定义为“关键构件”。

只有这些设备必须经过严格的“技术审查”和“可信赖度“审核。其它80%的设备，只要满足了欧盟的技术安全标准获得安全认证书并由供货商提供一份“安全保证书”，则可继续进入德国电信基础设施。华为本来就是优质产品的提供者和“诚信保证书“（NOSpy-Guarantees）的坚定支持者。“合规”继续供货德国运营商应无任何障碍。

事实上，如果新法案最终得到联邦上议院的通过，它将在法律上有效地保护华为在德国的利益。

再次，新法规定，运营商未来在使用某一新“关键构件”之前必须向内政部主管部门进行申报。申报时附上相关产品的安全认证书和供货商的“安全保證书”。在得到内政部答复之前，运营商不得启动对该产品的安装和使用。

内政部在接到申报之后要进行所谓的“安全审查”。默克尔政府的草案曾经设计过一个“四部联合会审“的常设机制，由内政部主管牵头外交部、经济部和总理府共同审核。在“一致同意”的基础上作出审核决定。

这一机制在三读时被默克尔的反对者推翻。最后的妥协是审批权集中在内政部。由四部委“一致同意”改为“与相关部门会商”，内政部在综合考虑各方意见后作出决定。换句话说，其它参与协商的部门只能提出自己的看法，但无否决权，内政部作为主管部门成为单独决策者。

然而，新法没有给予内政部单独决定把已经在电信基础设施中运行的“核心”设备和配件移出去的权利。这个决定仍然必须由四部委“在一致同意”的基础上作出。换句话讲，四部委中任何一方都有否决权。对于华为来讲，这个极高的门槛是一个保护。至少在5G升6G之前，华为被迫移出德国电信基础设施“核心构件”领域的可能性微乎其微。

不可否认，德国通信技术安全法2.0版对行将进入德国5G系统的“核心构件”提出了相当高的标准。除了满足欧盟统一的技术标准，还要达到德国自己定下的“安全标准”。

新法要求内政部在审核新“核心构件”的安全性时着重考虑供货商是否被第三国政府或军方所控制，是否有参与损害德国、欧盟和北约利益活动的前科，以及使用运营商申报的新“核心构件”是否对德国、欧盟和北约的安全构成威胁。

这些标准看起来非常高，但如何确定并证明华为是一个“安全威胁”，这不是一件法律案子，而是一件政治事件，需要政治决断。除非华为自己有意为之，确实安装了“后门”或“恶意软件”，内政部是没有能力作出这个政治决断的。没有总理的批准，内政部将华为列为德国安全威胁是难以想象的事情。

因此，华为的命运与中德关系的状况紧紧连在一起，就像华为的命运与中美关系的状况紧紧相连一样。像华为这样的高科技公司既可能是地缘政治的受益者，也可能是地缘政治的牺牲品，一切都在政治博弈的漩涡之中。

好在中德关系一直由务实精神所主導，磋商合作始终是主流，争斗制裁始终是支流。这个趋势估计一时半会儿不会改变。新的电信安全法至多也就是像把剑悬在空中，北京和柏林的关系不彻底破裂它不会掉下来。其实，与外界和美国希望的相反，北京和柏林正在以务实的精神，把中德关系推向更深层次的合作。

中德关系正在向纵深挺进

就在德国联邦议会通过了新的电信安全法之后一星期，中德之间的合作又不动声色地上了一个新台阶。

4月28日，中国国务院总理李克强和德国总理默克尔在云端联合主持了中德第六次政府磋商。这次磋商创造了这个中德战略协调机制自2011年建立以来的三个第一。

首先，参加磋商的双方部长多达25位，是历年来最多的一次；其次，这次双边磋商的全球战略背景最为险峻，这是中德两国政府第一次在美国政府明确呼吁美欧联手对抗中国的条件下进行的战略磋商。再次，双方磋商涉及的全球性议题和区域性议题第一次大篇幅地超出双边合作领域，展现出北京和柏林共同影响区域热点演变方向和引导未来世界秩序发展的强烈企图心。

仔细分析德国总理府28日晚间发布的新闻通报稿和中国外交部29日发布的“中德两国外长磋商联合声明”，不难发现，北京与柏林未来合作的20个领域中，有12个直接涉及中德双边关系以外的区域和全球事务。

两国外长罕见地同声向缅甸军政府喊话，“要避免继续发生流血冲突和人员伤亡”。与美国要求尽快启动联合国安理会机制向军政府施压不同，双方主张东盟“扮演重要的角色”，“寻求通过对话找到解决分歧的途径”。北京“避免域外大国插手缅甸事务”的主张似乎得到了德国政府的全盘认同。

令人印象深刻的是，柏林和北京在美国逐渐失去对中东事务掌控能力和俄罗斯在叙利亚骑虎难下之际，力主联合国接过主导权，加速利比亚内战的结束和全民和解，实现也门停火和政治谈判，推动叙利亚问题的政治解决。尤其是在叙利亚问题上，中方对阿萨德政权合法性的坚持似乎不再成为中德共同为叙利亚和平作出努力的障碍。

在阿富汗问题上，北京和柏林也展现出强烈的合作兴趣，愿意“继续致力于推动阿富汗和平和解进程，帮助阿富汗早日实现和平稳定”。虽然双方的动机截然不同，一个在北约撤军后保持和平稳定的阿富汗对北京确保伊斯兰极端势力远离新疆边境和柏林确保阿富汗难民不再流向德国具有重要的战略意义。

美国的某些“核心构件”供货商已经有了“损害德国安全利益”的先例且被德国内政部记录在案，而华为的档案到目前为止反倒是一片空白。

在南海问题上，德国对北京“排斥域外大国干涉中国与邻国”领土之争的态度似乎开始领悟。在美国并不是签约国的背景下，双方刻意强调“中德两国是《联合国海海洋法公约》的缔约国，双方尊重以国际法为基础的海上秩序”，尤其引人注目。

更为重要的是，德方欢迎中国和东盟国家旨在达成有效的“南海行为准则”进行的谈判。呼吁各方开展对话，和平解决争端，避免可能导致紧张的行动。这与美国不遗余力地谴责中国将“南海军事化”并不断强化美军在南海的军事存在形成鲜明对照。

诚然，由于美国因素的存在，而德国的安全又全仰仗于美国的保护，德国在现阶段上完全摆脱美国的控制并与华盛顿唱公开反调还显得为时过早。因此，德国今年派出军舰一艘重返亚太地区，与其说是配合美国“围堵”中国，还不如说是德国政府是在践行它自己去年出炉的“新印太战略”的宗旨，即在崛起的亚太地区也要像其它大国一样留下“德意志的痕迹”。

这次中德政府磋商向世界发出的一个最重要信息是，中国和德国不愿“脱钩”。恰恰相反，双方在承认分歧的同时还要更进一步“夯实”合作。尤其突出的是，北京和柏林开始共同构思未来一个“以联合国为核心、以国际法为基础”的世界秩序，推动中德之间的合作向纵深挺进。

这都是极为有利于华为在德国发展的大趋势。华为未来在德国的前景直接取决于德国的三大电信运营商德国电信、西班牙电信和沃达丰自己是否愿意继续加强或减轻同华为的合作。至少到目前为止，还没有任何迹象表明这三大运营商要把华为“移出”它们的5G网路设施。

欧盟统一的技术标准和德国的安全标准摆在那里，即没有事实上将华为排斥在外（除非某些媒体人士自己愿意对号入座），也没有先入为主的“国别歧视”。美国、中国、韩国、日本和欧洲的供货商都必须满足统一的标准。

美国和中国供货商提供的新的“核心构件”，无论是硬件还是软件，都会受到苛刻的德国监管当局的严格审查。区别只是，美国的某些“核心构件”供货商已经有了“损害德国安全利益”的先例且被德国内政部记录在案，而华为的档案到目前为止反倒是一片空白。