县级城投公司资产整合重组问题探讨

倪丽艳 陈董骄

“开前门”“堵后门”双管齐下的监管，迫切要求城投公司尽快实现转型发展。县级城投公司所对应区域的行政级别较低，能够调配的资源总量相对有限，因此进行资产整合重组被赋予了新的使命。本文将从县级城投公司资产方面面临的问题、资产重组的历程、资产整合重组发展方向等方面进行分析和探讨。

城投公司是城市建设项目的重要投资平台之一，主要负责对投资项目融资、投资与资金运行管理等，县级城投公司在促进县域城市面貌改善与地方经济持续发展方面做出了重大贡献。但是随着新《预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）《关于实行<全面加强企业债券风险防范的若干意见>的函》《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》（财预[2014]351号）《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布，以及2017年财预50号文、87号文等文件，针对政府平台公司的投融资进行相应限制。

2018年财政部23号文，从资金供给端开始约束地方政府及其平台融资，对金融企业为政府融资平台融资进行了约束。县级城投公司在转型发展、做大做强的进程中面临更多挑战，迫切需要进行资产整合。

县级城投公司面临有效资产不足的问题

在“十二五”“十三五”期间，城市现代化的不断推进，各地城投公司的高速扩张，大幅度扩充了企业的资产总量，但资产构成以城市基础设施项目资产为主，经营性资产较少，有效资产的比重较低，对下一步城投公司多元化创新发展存在一定影响。

资产质量不高

对于绝大多数县级城投公司来说，资产质量不高是普遍存在的短板，这也很大程度上会限制县级城投公司通过资产的运营管理来获得更多收益以实现良性转型发展的可能性。目前仍有部分县级城投公司尤其是未发过债的县级城投公司存在未完全按照各部委的相关监管文件（“50号文”“23号文”均明确要求地方政府不得将纯公益性资产、储备土地等不合规资产注入城投公司，之后“194号文”重申了上述原则，并要求申报企业拥有的资产“质量优良”“权属清晰”，而且还详细列举了公益性资产的主要类型，包括公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等）剥离不合规资产的情形。因而总体上资产质量普遍不高，有相当一部分资产存在难以变现且缺乏流动性的问题。

未实际管理经营性业务子公司

部分县级城投公司在谋求转型的过程中，确实获得了一些优质经营性资产的注入，比如当地政府给其无偿划入一家或若干家主做经营性业务的子公司，但这些子公司有很大的自主决策权并能独立承担法律责任，其董事会依法依规全权负责公司的经营管理。这种情况下县级城投公司对子公司的实际掌控力极弱，根本无法利用拥有的该资产用于自身债务本息的偿还。

有效净资产规模不足

笔者对县级城投公司样本财务数据进行了统计分析，净资产低于50亿元的样本在全部样本中的占比超过10%，即便是有过成功发债经验的县级城投公司，其中也不乏“小公司”。而且，在仅发行过私募债的县级城投公司中，甚至有不少净资产规模低于5亿元的情形。由此可知，在为数众多的没有发债经历的县级城投公司中，净资产规模偏小是更为普遍的现象。

縣级城投公司资产整合重组的发展历程

近年来，县级城投公司一直在进行资产的整合重组，从资产整合重组的运作方式上来看，可以分为两个阶段。

城投公司信贷性资产整合重组

城投公司信贷性资产整合重组的时间基本发生在2014年以前，在此期间的城投公司通常是从银行等信贷机构来获取信贷性融资，地方政府也会通过对城投公司的财政资金以及公益性资产的注入来为城投公司的融资增信。在使用信贷性资产整合重组的过程中，城投公司对资产的应用效率较为低下，虽然政府为城投公司获取了大量的债务性融资，为城市的建设提供了充足的投资资金，但是城投公司的资产质量较低、资产负债率较高，仍然无法得到稳定、可持续性的发展。

城投公司资本性资产整合重组

城投公司应用资本性资产整合重组时的主要目的是全面提高企业的市场融资能力，并且加强城投公司的可经营性资产的注入。在此过程中资产的注入方式已经不完全依靠政府的划拨，在资产整合重组的时候也开始注重资产的价值。城投公司已经不依靠传统的方式来对资产进行简单的划拨，而是会根据企业今后的发展方向进行有目的性的资产整合、重组。虽然在此期间城投公司的经营性资产注入量开始得到提升，企业的市场竞争力也得到了有效提升，但是也存在城投公司负债规模增长速度较快、资产负债率较高、项目投资质量较低、经营收入较低等多个问题。

新形势下城投公司资产整合重组的发展策略

为了满足新形势下城投公司的市场化转型的需求，需要对城投公司的资产进行整合重组，在此期间需要将企业的经营性需求和市场化融资需求作为切入点对企业的资产结构进行调整，并且从政府资产注入形式、外部市场化资产的并购这几个方面入手，让城投公司的资产整合完成相应的转变。

首先，是清理历史遗留问题。一方面尽快完成对纯公益性资产、储备土地等不合规资产的剥离；另一方面对注入过程不符合国家法律法规的划拨类、出让类土地应及时规范整改，降低监管风险。

其次，是注入更多优质资产。当地政府应给县级城投公司注入更多的有效资产以扩充规模、增强收益、稳定现金流。在缺乏可直接注入城投的有效资产时，需要转换思路，将部分城市管理职能机构所属的经营性资产进行市场化改造后再注入城投公司，之后通过政府购买服务的形式实现公共产品与服务的提供，同时增强县级城投公司的造血能力。

再次，实现资产、资源价值最大化。一方面，当地政府要整合所属各类资产、资源，发挥每一项资产、资源的最大价值。比如，可把其中具备良好获利能力、能产生稳定现金流的经营性资产注入重点打造的县级城投公司，比如最典型的是已实现盈利的国有企业的股权，以增强其造血能力，然后把符合监管要求的可产生一些现金流且投资回报期较长的准公益性资产注入上述城投公司的一个或若干个子公司，继续发挥其扩充净资产规模的作用。另外还应把政府所属的一些优质资源注入县级城投公司，比如政府投资项目的代建權、公共事业领域的经营权、园区的开发权等，确保其经营基础稳定、可持续；另一方面，完善县级城投公司的管理架构，强化资产管理意识，针对公司资产单独建立档案，对包括实体资产和无实体资产在内的所有资产进行精细化管理，提升资产管理效率和收益水平。

最后，是资产市场化并购。并购是新形势背景下城投公司能够快速发展、变现的常见的经营运作方式之一，通过实施不同的并购计划，能够不断扩大城投公司的市场影响力，从而促进企业经营的多元化发展，让企业的业务规模和利润能够得到有效扩张。根据城投公司目前的发展环境和发展实际情况来看，多数城投公司都缺少稳定、持续性的可经营资产，因此可以通过市场化并购在短时间内增加企业的竞争力。

国有资产的整合重组是一项较为复杂的系统工程，过程中可能会因为资产评估环节的不规范、整合方案权衡决策的不严谨、对无形资产保护不足或运用不当等滋生国有资产流失风险，这就需要当地政府针对一般资产流失、股权资产流失、效益性流失等，分别制定并完善相关内控制度及配套细则，同时强化监管主体的工作密度，确保容易发生资产流失风险的关键节点均有特定负责人，杜绝形式化或监督内耗等情况的出现，切实防止资产整合过程中出现国有资产流失。

结 语

综上所述，随着社会经济的快速发展，县级城投公司的发展建设也在受到我国城镇化建设、国家投资体制改革等方面的影响下出现了阶段性的特征，在面临监管严格的情况下，城投公司市场化只能通过转型来获取进一步的发展。市场化转型作为一项长期的任务，城建公司只能通过资产整合重组来优化实际资产，从而得到持续稳定的发展。

（浙江德清经开投资集团）（中共德清县委党校）

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