交通运输行业“双控”体系的创新实践与应用研究

胡艳华，韩桂芬，詹水芬,*

(1.交通运输部天津水运工程科学研究所，天津 300456；2.天津东方泰瑞科技有限公司，天津 300192)

近年来，我国交通运输行业安全生产形势与国家安全形势保持了一致，呈现出稳定向好的发展态势。2019年上半年，公路水路行业死亡事故和死亡(失踪)人数同比下降6.7%、24.8%，较大事故和死亡(失踪)人数同比下降25.4%、26.5%，事故总数和死亡(失踪)人数均大幅下降，特别是首次实现上半年重特大事故“零控制”。水运行业总体运行平稳，运输船舶水上交通事故件数、死亡和失踪人数、沉船数、直接经济损失等四项指标同比分别下降32.0%、38.7%、42.6%、32.5%[1]。

尽管态势平稳，但摆在交通运输行业面前的安全生产管理形势依然严峻，挑战依然很多。至2018年底，我国铁路营业里程13.1万km、公路总里程484.65万km、内河航道通航里程12.71万km、港口生产用码头泊位23 919个、民用航空机场235个，风险规模宏大，各类事故灾害的隐患风险点多、线长、面广。同时，我国还是危险品的生产和使用大国，港口危险货物储罐8 300余个(罐容近1亿m3)，每天有近300万t的危险物品运输在道路上，这些危险品种类繁多、理化性质复杂，运输过程中一旦发生事故，极易造成重大的人员伤亡和财产损失，事故后果严重。由此不难看出，我国交通运输行业安全生产领域“认不清、想不到、管不好”的问题仍然突出，属于易发生重特大事故的行业领域，急需运行“安全风险分级管控与隐患排查治理”双重预防机制[2-3]，通过构筑防范安全事故的双重防火墙，有效防范安全生产中多样性、突发性、关联性、连锁性和耦合性的各种风险，从根本上实现事故的纵深防御、关口前移和源头治理[4-5]。

目前，国内对安全风险分级管控与隐患排查治理双重防控体系(简称“双控”体系)的基本概念与基本理论认识较为清晰，也结合各类型生产经营单位开展了试点研究。但以往研究主要侧重于生产经营单位的风险辨识、隐患排查等企业落实层面[6-16]，缺乏政府层面的风险分级分类监管、企业层面的风险预控与预警、第三方层面的事故预防保险服务等研究内容。对于交通运输行业而言，“双控”体系的建设运行则主要存在如下突出问题：一是缺乏系统性，不同企业之间往往“各自为政”，风险分级方法和评估标准不统一，各企业的风险水平无法横向比较，不利于政府监管；二是缺乏专业性，企业在风险辨识与隐患排查方面，均存在漏项、缺项与标准规范未能有效落地等问题；三是缺乏可操作性，部分企业的风险管控与隐患排查仅仅停留在“纸面”上，虽建立了相关制度文件，但并没有切实有效的“抓手”，尚未真正落实到企业的日常安全管理，也未形成可运行的风险管控体系；四是缺乏针对性，很多企业并未结合交通运输行业的风险特征进行管控，且管控手段相对单一；此外，大部分企业还缺乏有效的风险预控预警技术与手段，未能从前端的源头管控着手进而实现系统风险的智能管控与隐患排查治理。基于此，本文首次综合考虑交通运输行业“双控”体系涉及的政府、企业、社会等各个参与方的需求与定位，将三方协作的信息数据集成于统一的信息化平台，以更好提升体系构建效率、动态评估能力及预测风险水平。

笔者拟通过构建交通运输行业风险评估指标及风险分级标准、区域风险贡献模型与行业风险贡献模型等，研究示范市(A市)交通运输行业的风险特征与管控重点。通过“双控”体系的创新实践，从政府监管、企业落实、第三方技术支撑、三方协作等方面进行深入分析，以实现安全生产风险的实时管控、动态预警与隐患排查的闭环治理、及时清零。应用表明，该体系可更好预防A市安全生产事故的发生，促进A市交通运输行业安全生产工作水平实现较大提升，同时结合体系应用情况提出全国交通运输行业“双控”体系建设的对策建议。

1 创新型“双控”体系的实质内涵与建设要求

目前我国交通运输行业安全生产管理模式还处于政府“严格监管”阶段，下一个阶段要实现企业的“自主管理”。创新性“双控”体系是“基于风险”过程安全管理理念的具体实践，可对现阶段安全生产实施“标本兼治”；不仅是实现现阶段事故“纵深防御”和“关口前移”的有效手段，也是解决现阶段安全生产管理问题的唯一出路。

笔者所述的创新型“双控”体系，其实质内涵为：通过安全风险的科学评估与智能化管控、隐患排查的专业指导与信息化分析、第三方机构的事故预防服务与技术支撑，不断完善创新安全风险分级管控和隐患排查治理的工作制度和规范，打造“基于双重预防工作机制”而常态化运行的安全生产管理系统。该系统以企业危险有害因素辨识、风险分级分类管控为切入点，按照“政府引导、企业负责、三方服务、标杆示范、标准先行、分级推进、全面实施”的原则进行推进，可引导政府实行分级分类监管，确保企业主体责任层层落实。

由此，建设一套完整的创新型“双控”体系，需全面排查、辨识、评估安全生产风险，落实企业风险管控主体责任，强化政府对企业的安全监管，依托第三方技术支撑，联合事故预防技术服务，聚焦“双控”信息化建设，利用安全生产大数据分析手段，对风险状况实现智能感知、动态预警、精准监管，从而实现安全生产关口前移，从隐患排查治理到安全风险管控。

2 “双控”体系建设的创新实践

2.1 政府监管层面

针对性开展交通运输行业安全风险评估工作，构建科学规范、严实高效的交通运输行业风险分级分类监管体系，建立“以管控行为、风险数据分析为导向，以差异化、精准化、针对性监管为核心”的安全生产长效机制。通过资料收集与现场调研，全面摸清现阶段A市交通运输委员会安全监管职责范围内的31类重点场所及设备设施，共辨识出81 683个风险点(表1)。

表1 重点场所及设备设施的风险点数量Tab.1 Risk points number of key sites and facilities

通过构建A市交通运输行业风险评估指标及风险分级标准，采用定性定量相结合的风险评估方法，科学评估各类风险点的风险等级，结果为重大风险点2个，占比0.002%；较大风险点424个，占比0.519%；一般风险点9 679个，占比11.849%；较小风险点71 578个，占比87.630%。

如式(1)，通过构建区域风险评估模型，计算得到A市各行政区域的风险权重与区域风险等级，明确了A1区与A2区2个重点区域的高风险特征(表2)。其中A1区重大/较大风险管控对象类型主要是港口基础设施类、危险货物运输车辆类风险管控对象，其次是桥梁、机动车维修厂等。A2区重大/较大风险管控对象类型主要是危险货物运输车辆(企业)及人员密集场所，人员密集场所包括轨道交通线站、城市公交枢纽、综合交通枢纽以及内河客运船舶(包括内河游船)等。由此，相关主管部门可以结合各行政区域重大/较大风险管控对象类型及其特征，加强监管，并采取相应的风险管控措施。

表2 各行政区域安全风险等级表Tab.2 Security risk level of each administrative region

SI=ΣNiWiDRj

(1)

式中：SI为目标区域的风险贡献权重；Ni为目标区域内不同风险等级风险点的数量；Wi为目标区域内不同风险管控对象的风险权重；DRj为目标区域内不同风险等级风险点的危险度指数。

如式(2)，通过构建行业领域风险贡献模型，定量评估31类行业风险点对行业整体风险的贡献值。分析研究出客运车辆、危险货物运输车辆、普通货物运输车辆、城市公共交通车辆、城市轨道交通车辆、罐区(港口)、液体散货码头、水运工程建设(工地)等11个交通行业各领域的风险贡献值相对较高，为A市交通运输委员会需重点监管的行业领域(图1)。其中，风险贡献值排在前11位的行业风险贡献值总和为0.580 3；其他20类的行业风险贡献值总和为0.419 7。在此基础上，形成A市交通运输行业风险“一图一表”，提出差异化风险管控措施建议。由此，可指导A市交通运输委员会推行动态化、差异化的分级分类管理创新模式，切实解决交通运输安全监管中重点领域、重点区域和重点风险点等“认不清”的问题，实现安全监管的细化、实化和精准化。

图1 重点行业领域的风险贡献值Fig.1 Risk contribution values of key industry sectors

D=ΣNiIRj

(2)

式中：D为目标行业领域的风险贡献值；Ni为目标行业领域内不同风险等级风险点的数量；IRj为目标行业领域内不同风险等级风险点的风险指数。

2.2 企业主体责任落实层面

在A市“双控”体系的建设过程中，着眼于企业风险的防范预警，构建了企业安全生产风险预警系统，如图2所示。该系统利用云计算、物联网、大数据、移动互联网等新一代信息技术，将监测、监控从业人员(岗前和岗中)状态及设备设施、物料、环境等状态参数(电压、电流、温度、压力、液位、接地电阻等)和视频接入到云端平台统一处理，通过统一数据格式、统一表现形式、统一数据交换和共享，可从功能上实现各类生产或作业过程中安全信息的远程、在线、实时的监测、存储和分析；同时对潜在的人的不安全行为和状态以及设备设施、物料、环境等存在的安全隐患和危险苗头进行智能感知、提前预警、实时发现和动态控制，从功能上实现了风险管控关口前移，增强企业风险管控的前瞻性和预见性。实际应用中，该系统有效解决了传统企业安全监管数据分析无法统筹、人工巡检遗漏偏差等问题，确保企业主体责任落实全面化、物联网监测监控感知化、企业安全风险可视化、风险点无死角巡查制度化、安全风险大数据分析智能化，从根源上杜绝生产安全事故的发生。

图2 企业安全生产风险预警系统Fig.2 Risk prewarning system of enterprise safety production

此外，聚焦于企业“双控”建设的有效落地与规范实施，编制了A市交通运输行业27个企业类别(表3)的《企业安全生产风险管控和隐患排查治理指导手册》，指导手册包括风险辨识评估管控和隐患排查治理两个部分。其中风险辨识评估管控部分，全面识别了交通运输企业内部可能存在的安全风险，共计辨识出风险情景73个、风险点424类、风险事件1 442项，识别人的致险因素4 038项、设备设施(含物料或货种)致险因素3 372项、环境致险因素2 597项以及管理致险因素3 114项。通过评估分析风险事件发生的可能性及其后果严重程度，明确了风险事件、风险点的风险等级。据此提出风险管控措施17 051项，其中工程技术措施2 918项、管理措施12 604项、个体防护措施562项、应急措施967项。隐患排查治理部分，根据现行380余部法律、法规、标准、规范等，建立基础管理类(3 172项)、现场管理类(3 455项)及作业管理类(5 547项)等三类隐患排查清单(共计12 174项)，同时明确隐患排查对象、隐患排查依据、排查内容及排查周期等。实际应用表明，《指导手册》有效指导了交通运输企业结合自身实际情况，切实解决企业内部有哪些风险、风险如何评估、如何管控以及隐患排查治理查什么、什么时候查、如何整改等“想不到”的问题，实现企业“全类别、全领域、全员、全过程、全方位、全天候”的风险管控与隐患排查治理模式。

表3 涉及的企业类别Tab.3 Type of enterprises involved

2.3 第三方技术支撑层面

为切实发挥安全生产责任保险的事前防范与事后经济补偿作用，围绕安全生产责任保险线上与线下结合的事故预防服务模式，开发了A市安全生产责任保险信息系统。该系统涉及政府、保险公司、保险经纪公司、投保企业、事故预防服务机构等五类用户。企业通过信息化平台可以线上完成风险辨识与评估、事故隐患排查工作；政府部门通过信息化平台可督促企业实行风险管控与隐患自查自改自报闭环管理，实现企业安全生产标准化达标与专业达标以及安全风险管控与隐患排查双控体系紧密结合的长效机制。

同时，各参与方借助信息化系统共同促进A市安全生产责任保险的落地实施，形成“政府主导、企业落实、三方服务、保险护航”完整事故预防服务体系，切实发挥保险机制参与风险评估管控和事故预防功能，开创保险参与社会治理的新模式，为政府监管与企业安全管理提供有效补充与多重保障。

A市安全生产责任保险机制及信息化系统推行以来，已有投保企业691家，开展隐患排查企业310家，共计排查隐患1 680项；开展安全生产技术培训100余次，提供事故预防服务414次。

2.4 三方协作层面

根据国家和A市相关政策、法规和文件的内容要求，结合“政府监管、企业落实与社会参与”的实际需求，利用互联网、大数据分析等技术手段，打造了符合创新型“双控”体系建设要求的安全监管信息化系统。该系统以企业分类分级、安全管理为基础，以风险管控与隐患排查治为核心，以安全生产责任保险机制为补充与保障，建立起政府监管有效、企业风险自辨自控与隐患自查自纠、社会参与有序的长效机制。

系统集成政府、企业、第三方等各个参与方的信息数据，覆盖企业和政府两类用户，同时可耦合涵盖A市安全生产责任保险机制及信息化系统的信息数据。其中企业端用户功能包含风险辨识、风险评估、风险管控及制定排查清单、制定排查计划、分配排查任务、隐患排查、隐患整改、隐患验收等功能。政府端用户功能包括企业管理统计分析、风险管控信息监控、隐患排查信息监控等功能。此外，该系统与A市安全生产责任保险信息系统互相预留接口，通过数据交换与信息共享，实现政府监管、企业自主管理与第三方事故预防服务的实时互联互通，解决“管不好”的问题。

A市交通运输行业安全监管信息化系统于2019年10月上线，目前已有注册企业2 677家，上线企业635家；企业辨识风险点 477个、风险事件1 740项、致险因素17 416项，已实施管控措施25 641项，管控措施实施率98.08%。

3 “双控”体系建设的应用成效

目前，A市共有12 969家企业通过“双控”体系安全监管信息化系统上线运行，上线率达到99.75%；发现隐患157 217个，已整改隐患154 937个，隐患整改率为98.55%。

2019年，上线企业累计辨识28 374个风险点，实施管控措施401 784项，建立隐患排查清单64 764项，完成隐患排查6 000万次。

依托“双控”体系建设的持续推进与应用，A市交通运输行业乃至整个A市积累了丰富的“双控”体系运行经验，牢固树立了“有效管控风险、排查治理隐患、防范和遏制重特大事故”的思想意识；真正将风险分级管控和隐患排查治理工作落实到基层一线，做到风险管控在一线、隐患排查在一线、事故预防在一线，从根源上实现了重特大事故的有效遏制与防范。

4 结论与建议措施

A市“双控”体系建设项目的运行表明，该体系是落实企业安全生产主体责任、强化政府安全监管职责、提升本质安全的治本之策；不仅可帮助政府及监管部门推行差异化、精准化的安全监管模式，明确工作职责与监管重点，而且可指导企业落实安全生产风险分级管控与隐患排查治理的主体责任，强化对危险源的监测和预警，建立隐患排查、治理与整改的长效机制。未来，还需以A市经验为基础，针对“双控”体系运行过程中出现的问题与不足，切实做好如下几方面工作，以期持续完善，形成可复制、可推广的技术成果与经验作法，推动国内交通运输行业安全生产迈上新台阶。

(1)加强“双控”体系建设的顶层设计，着眼于平安交通与智慧交通，加快交通运输安全风险预控与综合治理体系建设关键技术的研究与应用。

(2)持续推动全国交通运输行业开展安全风险评估工作，构建科学规范、严实高效的交通运输行业风险分级分类监管体系，提升交通运输行业整体风险防范与监管的科学性、精准性与针对性。

(3)开展全国交通运输行业调研，补充完善《指导手册》覆盖领域与适用范围，具备指导全国交通运输企业稳步开展“双控”体系具体实施工作的功能。

(4)构建并运行统一、规范、多级联动的一体化交通运输行业安全生产风险分级管控与隐患排查治理信息化监管系统，以此为手段和契机，推动安全领域核心技术突破，自主创新推进交通强国平安建设。