“共建”走向“共生”：职教集团治理机制探讨

戴世明 方一鸣

[摘要]在社会主义市场经济条件下，职教集团治理机制由“共建”走向“共生”具有重要意义。当前，职教集团运行困境体现在组织目标模糊不清、组织结构形散神散行更散、组织管理“尾大不掉”、组织经费入不敷出、组织绩效不尽人意。为此，职教集团要由“共建”走向“共生”必须构建政府主导下的多边协商机制、多元共赢的利益均衡机制、精准高效的信息传导机制、科学有效的激励与约束机制。

[关键词]职教集团;“共建”;“共生”;治理机制

[作者简介]戴世明（1968- ），女，江苏海安人，南通职业大学副校长，教授，博士;方一鸣（1979- ），男，江苏如东人，南通职业大学建筑工程学院副院长，讲师，硕士。（江苏  南通  226007）

[基金项目]本文系2018年江苏省教育科学“十三五”规划课题重点资助课题“产教联盟框架下的德技并修、工学结合的协同育人机制研究”（项目编号：B-a/2018/03/21）和2019年江苏省高等教育教改研究立项重点资助课题“新常态下高水平专业集群的建设模式与实证研究”（项目编号：2019JSJG103）的研究成果。

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）10-0034-04

一、问题的提出与理论基础

职业教育集团化办学从产生至今已有20多年的历史，其产生背景和发展历程证明，集团化办学是我国职业教育在特定的历史发展阶段，为适应社会主义市场经济体制改革和解决职业教育自身发展障碍，在实践中探索出来的一种符合職业教育发展规律，具有中国特色的职业教育改革与发展的办学模式。截至目前，全国共建成职业教育集团约1400个，覆盖60%以上的职业学校和近3万家企业。我国职业教育集团化办学积累了不少经验，也涌现出如京津冀现代制造业职教集团和粤港澳大湾区职业教育产教联盟等成规模、有特色、效果明显、影响广泛的成功案例。

与蓬勃发展的职教集团化办学实践相比，其理论探索远远滞后。笔者以“职业教育集团（联盟）”为检索词在万方数据共检索到2009-2019年北大核心、CSTPCD、CASS和CSSCI四种核心期刊刊发的相关研究文献79篇。这些文献基本上聚焦于职教集团构建形态与管理模式、成员单位命运共同体建设、产学研用实践基地建设和不同产业与专业联盟运行方式等，鲜有职教集团治理机制的专题研究。

自从德国真菌学家德贝里1879年提出“共生”概念，共生引起了生物学界的普遍关注。世界是由相互联系、相互依存的物质组成的，所以共生现象不仅存在于生物界，也广泛存在于社会系统中。20世纪中叶以来，“共生理论”很快在社会科学领域得到了借用。共生系统是社会多元主体共同生存、相互联系、协同演化的逻辑集合，其集合形态、性质和方向受共生单元、共生模式和共生环境等要素的影响。共生单元是指构成共生体或共生关系的基本能量生产和交换单位。共生模式是共生单元之间相互联系的方式，反映共生单元之间的物质信息交流和能量互换关系。共生单元以外的所有因素的总和构成共生环境。

本文将共生理论引入职教集团治理机制研究，将职教集团治理机制界定为集团运行中成员单位（共生单元）多元主体之间相互联系，不同利益得以调和并采取联合行动的运行方式。笔者认为，在社会主义市场经济条件下，职教集团治理机制由“共建”走向“共生”具有重要意义。

二、职教集团运行困境与归因

（一）组织目标模糊不清

组织目标表明组织所追求的状态，从而给组织成员提供行为的基本方向。工具目标与价值目标的统一、个体目标与组织目标的协同、组织目标与社会目标的兼容，是确定组织目标的基本要求。一个缺少共有目标、价值观和使命的组织，必定难成大器。当前，各职教集团章程所确定的组织目标基本上大同小异，不外乎推动成员院校改革发展，深化校企合作、工学结合，激发职业教育办学活力，提高人才培养质量，更好地为产业发展培养技术技能人才，等等。这些目标定性描述的多，定量描述的少，为实现目标而确定的重点任务和主要举措虚化，且与目标的匹配度不高。尤其值得关注的是，一些职教集团确定的目标，更多考虑的是职教集团及其成员单位自身的发展，对如何更好地对接产业的关注明显不够。

（二）组织结构形散神散行更散

组织结构是组织的全体成员为实现组织目标，在管理工作中进行分工协作，在职务范围、责任、权利方面所形成的结构体系。美国学者钱得勒曾提出，“目标决定企业战略，战略决定组织结构”。社会组织结构包括“健全的组织体系，科学的管理体制，规范的章程、制度和规则”。职教集团由跨区域、跨部门、跨行业、跨结构、跨体制的成员单位组成。当前，一些职教集团内部治理体系不健全，决策机制不健全，标准化、制度化建设滞后，导致成立风风火火，运行悄无声息。行动中各成员单位各吹各的号，各唱各的调，离心离德。

（三）组织管理“尾大不掉”

职教集团成员单位多，且都是独立法人，在其隶属关系、产权性质、拨款渠道和人事与组织关系“四不变”条件下，理事长单位牵头难、理事单位“不理事”的现象较为普遍。有的地方政府为了“政绩”，集团成立时积极撮合，成立后不闻不问;基于“投入—产出”的考量，有的企业成员对履行非强制性“教育义务”的积极性不高，将加入职教集团仅视为一种“荣誉”和“招牌”。处于这种状况下的职教集团，很难实现真正的、实质性的校企合作。值得一提的是，职教集团协调整合成员单位职教资源的能力微乎其微，校企之间、学校之间共享难、共建更难，难以实现“资源共享、责任共担、优势互补、互利共赢”。对此，有学者主张“通过股份制改造，由各成员单位出资，把职教集团改造成权责明晰、利益明确的股份公司”，这显然与职教集团“民间性、自愿性、自治性和非营利性”的组织属性相悖。

（四）组织经费入不敷出

职教集团牵头单位按组织类型分，有职业院校、企业和行业三类;成员单位按所有制形式分，企业有国有或国有控股、民营和外资三类，职业院校有公办、民办和多种经济成分混合三类;按覆盖范围分，有跨省（市、自治区、直辖市）、省内跨市（区）、市内跨县（区）和涉外四类。职教集团的运行经费大多由牵头单位承担，这“不仅影响了牵头主体的积极性，也影响了成员之间的平等合作关系”。一些职教集团活动由成员单位“轮流做东”，有的（尤其是企业）又不乐意。有学者认为，“由于对职教集团这一组织本身的性质、职能和社会地位尚未有科学而明确的界定，政府很难从政策、资金等方面提供大力度的实质性支持”。其實，职教集团的“性质、职能”，一般在其《章程》中都是明确的。职教集团的“社会地位”在《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成〔2015〕4号）中表述得也很清楚，“社会地位”要靠集团自身努力去争取，有“为”就有“位”。政府对职教集团的“政策、资金”支持，在《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》第12、13条中也是明确的，问题是落实不到位。

（五）组织绩效不如人意

2019年，《关于开展示范性职业教育集团（联盟）建设的通知》（教职成司函〔2019〕92号）将遴选示范性职教集团“产教融合校企合作取得重要成效”标准表述为“发挥行业企业在职业教育办学中的参与和主体作用，密切职业教育与行业产业的关系，促进职业院校与行业企业紧密联系，实现供需对接、资源共享、责任共担、互利共赢，集团合作发展取得重要成效。集团内学校安排学生在集团内企业实习实训等由集团协调对接”。然而，就整体而言，职教集团发挥行业企业在职业教育办学中的参与和主体作用的能力、手段和成效十分有限，成员单位间的联系依然停留在浅层次的“一对一”或“一对多”的单边合作上。

三、职教集团由“共建”走向“共生”治理机制构建路径

2019年《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《实施方案》）提出，“到2022年，职业院校教学条件基本达标，一大批普通本科高等学校向应用型转变，建设50所高水平高等职业学校和150个骨干专业（群）。建成覆盖大部分行业领域、具有国际先进水平的中国职业教育标准体系。”《关于开展示范性职业教育集团（联盟）建设的通知》提出：“示范性职业教育集团（联盟）建设工作将坚持以选促建、示范带动，鼓励在先行先试、改革创新中探索新经验、新模式，培育和建设一批有特色、成规模的职业教育集团。”构建完善的治理机制是职教集团发展的关键。

（一）构建政府主导下的多边协商机制

政府与市场的关系如同一个硬币的两面。“市场有效以政府有为为前提，政府有为以市场有效为依归”。职教集团运行困境表明，政府与市场是推进职教集团发展不可或缺的“两只手”，应各就各位、各司其职。

在职教集团建设过程中，政府的作用是“主导”，而非一些学者所言的“主体”。市场经济条件下，主体多元的职教集团科学高效运行，离不开政府统筹规划、政策引导和协调推进。因此，地方政府应充分认识到职教集团在区域经济社会发展中的战略地位，推动职业教育与地方产业深度融合。职教集团应在政府主导下完善运行规则，同时与政府部门和行业组织建立“线上+线下”常态化对接机制，健全科学民主决策制度，形成职教发展多元合力。

（二）构建多元共赢利益均衡机制

职教集团是典型的由利益相关者组成的“多边组织”，其利益相关者主要包括政府、职业院校、企业和行业组织。谋求自身利益最大化，是各方参与其中的基本诉求和内在动力。深化产教融合背景下的职教集团运行，需在政府的主导下，厘清“环境—体系—主体”三者之间的耦合关系，兼顾利益相关者短期利益与长远利益、局部利益与整体利益。一是理念领航，以培养满足行业企业发展需求的高质量人才为运行目标，组织引导成员学校深化产教融合。二是深化政府“放管服”改革，积极引导行业企业参与职业教育，充分发挥行业企业在职教集团中的“主体作用”和“指导作用”。

（三）构建精准高效的信息传导机制

产教融合的核心是要让行业企业成为重要办学主体。深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，是推进我国人力资源供给侧结构性改革的迫切要求。构建职教集团精准高效的信息传导机制，对于落实《实施方案》提出的专业设置与产业需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程的精准对接具有重要意义。一是以行业为背景、以专业为纽带，开展职教集团内部合作，实现资源共享、责任共担、优势互补、互利共赢。二是做好职教集团网站管理和维护工作，及时发布国家和地方政府关于产教融合的政策法规、产业发展与人才需求、深化产教融合的典型等信息。三是职教集团成立由行业企业、职业院校、科研机构等领域专家组成的专家委员会，下设分行业（专业）专家小组。在教育行政部门的主导下，专家委员会为职教集团成员单位的发展建言献策。四是以职教集团名义组织分行业（专业）的中高职院校毕业生联动就业活动。

（四）构建科学有效的激励与约束机制

职教集团是在当地政府主导下，由骨干职业院校牵头，联合当地政府部门、职业院校、行业协会、企业等共同参与的区域性职业教育非独立法人组织。构建科学有效的激励与约束机制，有利于提高利益相关者参与职教集团运行的积极性。一是地方政府在制定本级财政预算时设立职教集团运行专项经费，以项目制购买服务方式，扶持战略性新兴产业发展和民生急需相关学科专业。二是构建企业参与职教集团补偿机制，如对投资职教集团的企业给予减免增值税。三是职教集团联合行业组织举办技术技能比武，让企业成员单位的员工与师生同台竞技，促进校企间的深度合作。四是职教集团组织专家委员会对成员单位产教融合人才培养工作进行评估。评估应贯彻“评动不评静、评软不评硬、评质不评量、评估不评优”的原则，注重实效，鼓励大胆探索。评估指标体系应具有导向性、可测性，评估结果反馈给受评单位，不排名、不公布。五是强化政府监督职能，建立职教集团准入和退出机制，以保障职教集团健康有序发展。

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