民事公益诉讼中检察机关调查核实权的立法完善

徐薇婷 张茂龙

摘 要：我国《民事诉讼法》确立了检察民事公益诉讼制度，检察机关在民事公益诉讼中的主体资格得以明确。最高人民法院、最高人民检察院就公益诉讼适用情况发布了相关司法解释及规范性文件，推动检察机关维护公共利益、办理民事公益诉讼案件。但相关法律和规范性文件未对等对民事公益诉讼中检察机关调查核实权的基本程序、保障措施、配套工作机制进行明确规定，影响了检察机关提起民事公益诉讼的效果。文章建议从基本程序、保障措施等方面对检察机关调查核实权进行立法上的完善。

关键词：检察机关 民事公益诉讼 调查核实权 法律监督

中图分类号：F061.3;D925  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）01-059-03

2017年《民事诉讼法》进一步修改完善了民事公益诉讼的相关制度，检察机关的主体资格得以认可，标志着检察公益诉讼制度的正式确立。2018年公布的公益诉讼适用法律问题相关解释中对调查核实权作了规定，最高人民法院及最高人民检察院对该项权力在公益诉讼办案过程中的合法性达成了共识。但我国民事公益诉讼仍属于起步阶段，有关的法律法规、司法解释仍待完善。

一、检察机关调查核实权的概念与性质

2012年《民事诉讼法》首次对调查核实权有了规定，检察机关在检察建议或抗诉需要的情况下，可向有关人员进行调查核实。调查核实权包含调查和核实两项权力，具有复合性，处理案情时要根据具体情形决定采取的方式。检察机关调查核实权有强制性和非强制性之分，区别主要看是否以法律的强制性保障为前提。而民事公益诉讼中检察机关的调查核实权则属于非强制性权力，该权力具有一定的约束力，目的是通过监督实现对权力的救济。因此，民事公益诉讼中调查核实权指在诉讼开展过程中，为保护国家和社会的公共利益，检察机关依法采取阅卷、询问、勘查、鉴定等方式，以查清事实真相，履行法律监督职责。民事公益诉讼中检察机关拥有的调查核实权是一项民事监督权，它具有監督性的基本属性，检察机关在该活动中是主体，这种特殊性决定了所要保护的利益不可放弃。因此，在民事公益诉讼中能否充分行使检察机关调查核实权尤为重要。调查核实权是检察机关的一项基本权力，为强化诉讼监督职能服务，监督性、保障性、探知性均是调查核实权最本质的特征属性。调查核实权的行使是为更好地实现监督职能，从多方位、多角度收集证据材料，探知案件事实真相，为整个民事公益诉讼活动提供根本性保障。

检察机关调查核实权具有监督性。《宪法》中定性检察机关为国家法律监督机关，其权力来源具有法律监督性。调查核实权属于检察机关所有权力形式中的一种，是法律赋予的一项公权力，应同样具有法律监督性。《民事诉讼法》赋予检察机关调查核实权，目的是让其服务于检察建议或抗诉的办案需要，履行诉讼职能。《民事诉讼法》赋予检察机关调查核实权贯彻执行了宪法的条文规定，检察机关民事调查核实权的实施从根本上是为实现宪法赋予的监督职能，监督性是其最本质的属性。《民事诉讼法》在总则中将监督对象扩大到整个民诉活动中，分则中明确监督对象，主要包括：损害国家利益和社会公共利益的民事调解书，民事执行、审判监督程序之外的诉讼程序以及非诉程序。

检察机关调查核实权的保障性。检察机关在民事公益诉讼中调查核实权的法律地位，不仅反映着检察机关所具有的该权力的性质，而且反映出检察机关的职权地位。调查核实权最基本和重要的功能就是它为整个案件诉讼过程提供了根本性的保障功能。没有调查核实就没有证据，诉讼活动将无法开展。调查核实权具有的保障性主要体现在以下两方面：一是为检察机关的检察活动提供了合法性保障;二是对维护社会公共利益提供了合法性保障。

检察机关调查核实权的探知性。检察机关调查核实权主要针对案件事实与诉讼违法活动开展，表现在对证据的审查、核实;剔除虚假证据;法官是否存在违法行为;审判过程是否符合法律规定等方面。因此，可以看出调查核实权运用的主要目的是为查清案件事实，探索并了解法律事实，最大限度地接近案件事实，从而提供确凿的事实根据，奠定良好的证据基础。

二、民事公益诉讼中检察机关调查核实权的立法现状

2012年《民事诉讼法》首次规定了检察机关调查核实权， 该条规定属于授权型规范，为检察机关开展监督工作提供了法律依据，增强了法律手段。但这一授权是有条件限制的，并非完全绝对。调查核实权的行使必须遵循合法性原则，其目的不能脱离法律监督的需要，适用对象也限制在当事人及案外人，不能肆意扩大。可以看出，该规定只是赋予检察机关狭义层次上的权力，范围较小，目的明确。《人民检察院组织法》第21条明确规定了检察机关在提起公益诉讼时，可以进行调查核实。《英雄烈士保护法》第25条规定侵害英雄烈士的行为应视为侵害社会公共利益。

2013年最高检察院制定出台了《民事诉讼监督规则（试行）》，该解释对调查核实权制度进行了一些细化，补充了行使调查核实权的一些规则，是针对民事检察监督活动所作的较为全面的司法解释，民事检察调查核实权有了具体的实施规则。现将具有代表性的监督规则进行归纳，如表1。

以上这些规定具有很强的实际意义，对民事检察调查核实权的行使起着指导作用。但在具体程序和规则要件方面，不足以完全满足民事检察的需要，仍需进一步完善规范，使其更具操作性。

2015年最高人民检察院通过了《公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），该实施办法进一步明确了公益诉讼中调查核实权的调查措施、调查范围及限制;规定了公益诉讼中调查核实权的相关规范。从形式要件到具体程序，更多地参考吸收了民事检察调查核实权的规定。民事公益诉讼是民事诉讼中一种诉讼模式，民事检察调查核实权与民事公益诉讼中检察调查核实权在所涉某些领域存在重合，因此在探究调查核实权立法现状的时候，应将两者联系进行分析。两条代表性条文如表2。

2018年最高人民法院、最高人民检察院就公益诉讼发布了《适用法律若干问题的解释》，该解释规定了检察机关处理公益诉讼的基本原则。检察机关参与民事公益诉讼时，依法享有诉讼权利，依法履行义务。其中第6条规定了检察机关依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定办理证据保全措施，在调查收集证据材料的过程中，其他行政机关、组织、个人有配合调查的义务;第13条中规定了民事公益诉讼的范围。检察机关参与民事公益诉讼，应遵循公益诉讼的基本原则，根据自己的司法职能规范行使调查核实权。

综上可知，最高人民检察院及最高人民法院均认同民事公益诉讼中检察机关具有调查核实权，但相关法律及司法解释并未明确工作程序，对其运用需结合《民事诉讼法》《民事诉讼监督规则（试行）》《适用法律若干问题的解释》等相关法律规范来实行。同时，该权力缺乏保障性措施，缺乏刚性，需进一步细化明确。

检察机关行使调查核实权有助于查清案件事实、维护国家和社会公共利益。面对复杂的案件，检察机关只有主动调查核实案件线索，才可核查行为人的侵权行为、损害后果及两者间的因果关系，应不断规范并逐步完善检察机关调查核实权。

通过了解民事公益诉讼中调查核实权的立法现状，我们可以发现，有关民事检察公益诉讼中调查核实权的内容在法律规定中过于笼统，在没有详细规定的情况下，很难满足和规范其运行。这些不足主要体现在以下几个方面：第一，对调查核实权的基本程序未做明确规定。启动方式、具体程序需加以明确。第二，调查核实权的保障措施不够完善。证据的效力问题;是否应有必要的强制性措施;如何提升检察人员的业务素质。第三，调查核实权的配套工作机制不健全。检察机关内部一体化的实现程度;案件线索的收集及审查;内外部的协作办案程度。这些都是影响调查核实工作有效顺利进行的关键要素，应对这些问题均加以规范。

三、民事公益诉讼中检察机关调查核实权立法完善路径

检察机关调查核实权贯穿于案件的全过程，应遵循规范性原则，有必要针对不同阶段明确基本程序;有必要完善调查核实权的保障措施，确保权力的实现;有必要健全相应的配套协作机制，强化调查核实权的质效。

民事公益诉讼中检察机关调查核实权的行使应依照基本程序进行，调查核实权的基本程序包括启动程序、运行程序、监督程序、审查及备案程序，这些程序不仅仅是操作规范和流程，更是一种思路和方式，要求形成制度化、标准化的操作秩序，从而保障调查核实权的良好运行，提升司法公信力，履行民事公益诉讼监督职能。

通过立法明确调查核实权的启动程序。检察机关参与公益诉讼是行使法定职能的过程，既保护公共利益，又维护司法的公平正义，体现在督促适格主体或成为诉讼主体提起诉讼。检察机关发现存在侵害公共利益的违法行为时，在起诉前先依法公告，在规定时间内，若无适合机关、组织或个人起诉的，由检察机关提诉讼;若存在适合起诉主体的，检察机关可予以支持。民事公益诉讼的起诉分为两种情况：相关机关或组织提起的诉讼;检察机关提起的诉讼。检察机关以职权启动调查核实工作是主流，作为国家公权力的启动应保持谦仰，在行使过程防止与其他权力产生矛盾，应始终遵循维护公共利益的原则。检察机关在什么情况下启动调查核实权以及如何启动这一系列程序问题应作明确规定，在哪些情况下需要依申请或直接依职权启动。笔者认为，面对民事公益诉讼案件，由相关机关或组织提起的，检察机关支持起诉的案件，起诉主体在必要时可申请检察机关进行调查核实，收集证据。检察机关自己提起的案件，可自行依职权进行调查核实。调查核实权的具体启动程序，还需在检察机关内部统一审批事项标准，进行明确规范，对进行调查核实的案件提起可行的措施，制定具体方案，经领导或上级机关审批后方可实施，避免因调查核实启动措施适用不当造成不必要的麻烦。

通过立法明确调查核实权的运行程序。调查核实权的运行过程应遵循规范性原则，主要分为立案前与立案后的调查核实工作。案件线索初查是进行立案前的调查核实活动。当前基层民行检察部门人员力量以及专业化程度有限，司法部门工作资源配置紧缺，应严把立案环节。启动初查应由检察长批准才能进行，经批准的初查应根据案情类别制定调查计划：调查的目的、范圍、人员及主要问题;调查工作者的人数、分工、配备的工具;调查进行的时间、采取的步骤及方法;安全防范预案、风险评估和应对方法。办案工作人员应严格按照民事诉讼法的规定进行证据的收集和固定，不得采用法律禁止的强制性措施。必要时，可商请司法警察、检察技术部门协助进行。调查核实工作应有合理的法定时间限制，委托鉴定、审计和评估的期间不应计入调查期限，案情复杂或有特殊情况的，经有关部门或负责人批准进行期限延长。调查核实结束后应及时制作调查报告，提出处理建议，报相关负责人审批。关于民事公益诉讼线索，对符合条件且在管辖范围的请求立案;符合条件但不在管辖范围的，报请移送有关机关;不符合条件的，不立案。对于符合条件的案件立案后，由于有先前的初查工作基础，后续的调查核实工作就相对简单，只需将初查工作未完善的证据材料再进行完善，并对危害行为发出公告或提出检察建议。

通过立法明确调查核实权的监督程序。检察机关应从以下三个方面明确调查核实权的监督程序：一是对权力行使过程进行内部监督。对案件进行公开审查，通过听证程序给予当事人及利害关系人表达意见的机会;同时，将使用了调查核实权的案件纳入个案评查体系，重点审查检察人员调查核实权行使的合法性、合规性，对不合法或合规的行为及时批评指正。二是对检察机关调查核实权进行外部监督。国家监督体制改革后，监察委员依法履行监督职责，监督所有公权力的行使，确保权力不被滥用。检察机关作为司法机关，调查核实权行使的过程及结果理应纳入到监委会的监督范畴之中。检察机关行使调查核实权时应主动接受监委会的监督，并及时反馈检察人员的违规违纪情况。三是对司法办案责任追究进行明确规定。建立检察人员办理案件的记录制度和责任追究制度，对怠于行使或越权行使的案件依法追究办案人员的司法责任。

通过立法明确加强检察人员公益诉讼业务培训。检察机关内设的民行检察部门负责民事公益诉讼的办理，民事公益诉讼的办案人员主要来自于民行检察部门。监督内容方面，往往是对审判过程中的法律法规运用和审判事实做审查，而作为民事公益诉讼的参与主体，民行检察人员在负责传统抗诉的同时，还要承担民事公益诉讼的工作，公益诉讼对他们来说是新生事物，民行检察部门需主动出击去发现线索、收集证据、参与诉讼。民事公益诉讼中调查核实工作的涉及面广，专业性强，对证据的质量要求也高，这对工作人员的能力、素质有着更高的要求。通过立法明确加强检察人员公益诉讼业务培训，加强队伍的能力建设，重视培训工作人员的专业素质。

结语

检察机关参与民事公益诉讼，成为诉讼的提起者，在我国仍属于新的理论和实践问题。民事公益诉讼的一切活动围绕调查核实进行，而调查核实是围绕证据开展的。《民事诉讼法》中简单地规定了调查核实权，没有明确其法律属性、运行程序、保障机制。要更好地发挥检察机关的调查核实权效用，应从立法上完善适用机制，准确理解、灵活运用现有法律法规及其司法解释，进一步完善制度的基本程序、健全保障机制，这样才有利于调查核实工作的有序开展，履行法定职能才有实际效果。

[基金项目：甘肃省哲学社会科学规划项目“甘肃省检察机关提起公益诉讼实证研究”（编号：YB102）;甘肃省人民检察院2019年检察理论研究课题《公益诉讼程序立法完善研究》。]

注释：

{1}高永刚.论民事检察调查核实权[J].南华大学学报（社会科学版），2014（02）：76

{2}张庆辉.检察机关公益诉讼调查核实权保障制度研究[N].上海法治报，2019（B05）

{3}《民事诉讼法》第210条规定：人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或案外人调查核实有关情况。

{4}《人民检察院组织法》第21条规定：人民检察院行使本法第20条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。

{5}《英雄烈士保护法》第25条规定：对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。

{6}《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第3条规定：人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件，应当遵守宪法法律规定，遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律。

{7}《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定：人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。

{8}《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定：人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。

{9}《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。

{10}聂烁.略论新时代检察机关的职权定位[J].当代检察官，2018（07）：2

{11}蒋玮，李震.检察公益监督的诉前建议适用及效率论[J].西部法学评论，2019（02）：34

{12}上海市嘉定区人民检察院课题组.检察公益诉讼调查核实机制研究[A].深化依法治国实践背景下的检察权运行：第十四届国家高级检察官论坛论文集[C]，2018：471

（作者单位：甘肃政法大学“甘肃省依法推进社会治理研究中心” 甘肃兰州 730000）

（作者简介：徐薇婷，甘肃政法大学“甘肃省依法推进社会治理研究中心”研究员、法学硕士;张茂龙，中共宁县委政法委书记，甘肃政法大学“甘肃省依法推进社会治理研究中心”研究员、法律硕士。）

（责编：若佳）