陕西省实现水土保持率目标值途径探讨

王安娜，张军政，吴冠宇，杨军严，张发民，白二磊

[1.陕西省水土保持勘测规划研究所(监测中心)，陕西 西安 710004；2.陕西省水利厅，陕西 西安 710004]

水土保持是生态文明和美丽中国建设的重要内容，水土保持状况是反映生态系统质量和稳定性的重要指标[1]。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。陕西是全国水土流失最严重、治理任务最重的省份之一。由于陕北、关中、陕南三地自然地理条件、资源环境禀赋、经济社会发展阶段和水土流失治理程度存在较大差异，因此在实现各阶段水土保持率目标时，必须因地制宜、宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、分类施策，按照习近平生态文明思想，坚持“保护优先，绿色发展”理念，人工修复与自然恢复相结合，遵循生态系统内在规律，开展林草植被建设，提高生态系统自我修复能力和稳定性，有针对性地实施水土流失治理和生态修复，在严控增量的基础上，加快消除存量，推动水土流失从减量降级向提质增效转变[1]，科学制定五年规划，实现党中央提出的“到2035年生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现，到本世纪中叶生态文明全面提升”的战略目标。

1 水土保持率定义

根据《关于开展水土保持率远期目标值复核工作的通知》(水保规划便字〔2021〕1号，以下简称《通知》)，水土保持率定义为区域内水土保持状况良好的面积(非水土流失面积)占国土面积的比例，是水土流失预防治理成效和自然禀赋水土保持功能在空间尺度的综合体现。水土保持率远期目标是指通过水土流失预防和治理，区域内水土保持状况良好的面积(非水土流失面积)占国土面积比例的上限，其反映的是符合自然规律并满足经济社会发展要求下，水土流失预防和治理应当达到的程度。计算办法为：水土保持率现状值=(区域内土壤侵蚀强度轻度以下的现状国土面积/区域国土面积)×100%；水土保持率远期目标值=(区域内土壤侵蚀强度轻度以下的国土面积上限/区域国土面积)×100%。

2 影响水土保持率的因素

根据水土保持率定义，各阶段水土保持率目标值能否实现，关键在于区域内土壤侵蚀强度轻度以下的国土面积能否逐年净增加。水土流失发生的重要诱因有地面坡度大、土地利用不当、地面植被遭破坏、耕作技术不合理、土质松散、滥伐森林、过度放牧等。影响水土保持率的因素主要有自然因素、人为因素两大类，其中：自然因素包括天然降雨、土壤可蚀性和地形条件等，人为因素包括不合理的土地利用如陡坡开垦、粗放耕作，以及生产建设项目施工扰动等。

3 陕西省水土保持率及土地利用现状

3.1 全省及各市水土保持率现状

根据陕西省2019年水土保持动态监测成果(表1)，全省国土面积205 629.00 km2，其中微度侵蚀面积140 881.04 km2，轻度(含轻度)以上土壤侵蚀面积64 747.96 km2。根据水土保持率定义及计算办法，陕西省2019年水土保持率为68.51%；按区域分析，2019年各区域水土保持率分别为陕北53.82%、关中78.22%、陕南77.58%；按行政区分析，2019年各市水土保持率分别为西安83.3%、铜川69.4%、宝鸡72.3%、咸阳81.6、渭南82.5%、延安50.8%、榆林56.4%、汉中80.9%、安康72.6%、商洛78.9%。

表1 陕西省2019年水土流失动态监测成果

《通知》初步提出陕西省水土保持率远期目标值(2050年)为79.2%。按此标准，陕西省内西安、咸阳、渭南、汉中等4市提前实现远期目标值，宝鸡、安康、商洛等3市接近远期目标值，铜川、延安、榆林等3市距远期目标值尚有不小差距。因此，在编制相关水土保持规划、安排治理任务及投资计划时，可结合各地2019年水土保持率，做到分类施策，有针对性地安排投资，“既要谋划长远，又要干在当下”。

3.2 全省及各市土地利用现状

截至2019年，全省土地利用现状为耕地31 960.64 km2、园地9 599.98 km2、林地127 826.67 km2、草地23 246.33 km2、建设用地7 861.11 km2、交通运输用地1 705.55 km2、水域及水利设施用地2 110.97 km2、其他用地1 317.75 km2。2019年陕西全省及各市土地利用面积占国土面积比例详见表2。

表2 2019年陕西省及各市土地利用面积占国土面积比例 %

按土地利用类型分析，耕地占全省国土面积的15.54%，旱地又占耕地的69.37%，特别是铜川、延安、榆林、安康、商洛市耕地几乎全是旱地，因此加大旱改水力度、提高耕地质量势在必行。

林地占全省国土面积的62.16%，其中有林地占林地的75.19%，主要分布在气候条件适宜乔木生长和退耕还林还草力度大的区域。只有榆林市有林地占比明显偏少(仅为14.34%)，这是因为当地年降雨量不足420 mm，相比乔木，自然气候条件更适合灌木生长。

草地占全省国土面积的比例不大，仅为11.30%，几乎全部为荒草地，人工牧草地的种植规模过小，限制了省内舍饲养畜的发展。

建设和交通运输用地(除采矿用地)占全省国土面积的4.29%，比例较高的有西安13.64%、咸阳10.94%、渭南9.93%，最低的延安为1.8%，说明关中地区城镇化建设的规模和速度高于其他地区，应加大关中地区的城市水土保持监管和海绵城市建设力度。

4 实现水土保持率目标值途径

新时期要全面贯彻落实习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念和在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话精神，以《中共陕西省委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》为指引，以陕西省水土保持率远期目标值为导向，结合陕北、关中、陕南的自然气候与地理环境条件及水土保持率现状值，有针对性地编制相关水土保持规划和专题规划，加大资金投入，在增加轻度以下侵蚀面积的同时，确保现有水土保持面积不反弹，逐步实现2025、2030、2035、2050年水土保持率目标。

4.1 加快制定并实施《陕西省水土保持目标责任考核办法》

截至2020年底，全国27个省份建立了水土保持目标责任考核评估机制，19个省份开展了省对市县的目标责任考核工作[2]。陕西是全国少有的几个至今尚未出台水土保持目标责任考核办法的省份之一。因此，尽早制定并实施《陕西省水土保持目标责任考核办法》、落实各级人民政府水土流失防治责任，就显得尤为迫切。

4.2 加强规划的引领作用，完善水土保持投资机制

水土保持规划及专项规划要全面落实国家主体功能区和红线管理要求，明确水土流失预防保护要求，切实做到规划的引领和顶层谋划作用。根据各地区水土保持率现状值、区域自然资源和社会经济现状，合理布局重大水土保持生态修复工程，创新水土保持多元化投入机制，统筹推进山水田林湖草沙系统治理、综合治理，加快构建水土保持高质量发展新格局。

4.3 开展全省水土流失防治区调整与图斑化管理

根据各市水土保持现状，重新调整并图斑化全省水土流失防治区，实现水土流失重点治理区和重点预防保护区的动态管理，并根据年度水土流失动态监测成果进行动态调整，便于有针对性地布设水土流失治理和预防保护措施。对处于重点治理区的，以治理措施为主、保护为辅，在加大水土保持投资力度，以项目带动治理的同时，加大封禁治理和退耕还林力度；对处于重点预防保护区的，以预防保护措施为主、治理为辅，加大封禁治理、固沟保塬和生态修复，对重点水土流失区域进行“靶向”治理。

4.4 启动新一轮全省土壤侵蚀模数本底值普查

目前在开展水土保持评价和水土保持工程设计时采用的土壤侵蚀模数本底值，基本上沿用的是1985年由陕西省水土保持局组织汇编的《陕西省县级水土保持简要区划汇编》。经过几十年的水土流失治理，尤其是实施退耕还林还草后，陕西省的森林覆盖率由20世纪50年代的13.3%提高到2020年的45%，绿色版图向北推进400多km[3]，各区域的植被覆盖率均有大幅度增加，侵蚀模数必将随之产生显著变化，因此有必要结合近几年的水土流失动态监测成果，对全省土壤侵蚀强度及侵蚀模数本底值进行新一轮普查，为推进新时期水土保持工作高质量发展和实现各阶段水土保持率目标值提供科学依据。

4.5 调整现有水土流失治理模式，提高治理水平

贯彻新时期水土保持高质量发展战略，以水土保持率被纳入美丽中国建设评估指标体系为契机，紧密结合乡村振兴和美丽中国建设，跳出“重治理轻保护”的固有思维模式，按照“重在保护，要在治理”的新要求，加大现有老旧梯田提质增效和病险淤地坝除险加固、人工种草、农业措施、封禁治理措施比重和水土保持生态清洁小流域建设力度[4]，新修梯田以恢复地表植被、涵养土壤水分和增加耕地储备为目的[5]，从先受益后保护调整为先保护后受益。从延伸水土保持的生态服务功能出发，以打造乡村旅游为依托，引导群众大力发展特色产业+田园经济+旅游农业，以水土流失治理巩固脱贫攻坚成果，助推乡村振兴。在强化水土保持生态效益的同时，充分发挥其经济效益和社会效益，建设天蓝水清、山绿地净、城秀乡美的生态空间，让农民群众有更多的获得感、幸福感、安全感[6]。

4.6 高质量开展生产建设项目水土保持工作

根据《中共陕西省委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，陕西将加快西安咸阳一体化发展，促进基础设施互联互通，加快西安都市圈建设，促进西安与铜川、渭南、商洛等周边城市统筹规划、一体建设、融合发展，加快宝鸡副中心城市和汉中区域中心城市建设，培育壮大沿汉江、黄河、长城和包茂高速城镇带建设，增加中小城市数量。同时，要推进交通强省建设，完善“米”字形高铁网，优化提升公路网，加快推进西安至重庆、西安至包头、西安至十堰高铁和岚皋至陕渝界等高速公路建设。健全机场体系，加快西安国际航空枢纽建设，提升支线机场功能，有序建设通用机场。加快大西安轨道交通建设，发展多制式、多层次、一体化城市轨道交通网。

未来5～15年，陕西的城镇化和基础设施建设将会在“十三五”的基础上进一步加快，势必对土地利用结构产生重大影响，尤其是在短期内有可能提升现有轻度以下国土面积的土壤侵蚀强度，不利于实现2025、2030年短期水土保持率目标。因此，全省要加大对生产建设项目(含城镇化)的水土保持监督执法力度，加强对生产建设项目水土保持措施治理效果的后评价，确保现有轻度以下的国土面积在基础设施建设和城镇化建设完工后2～3年内，可恢复的裸露地表得到有效治理，土壤侵蚀强度不因工程建设而反弹。

生态保护与社会经济发展是一个相互制约和相互促进的循环过程[7]。生产建设项目水土保持工作也要始终贯彻“坚持生态优先、绿色发展”的理念，严格落实水土保持“三同时”制度，实施“水保管家”分类指导机制，将生产建设项目施工期造成的人为水土流失降低到最低程度，助力陕西在城镇化和基础设施建设中生态系统的良性发展，实现水土保持与生态文明建设、经济社会发展的协调统一。

5 水土流失防治措施布局建议

在进行水土流失防治措施布局时，要根据《中国水土保持区划》和《陕西省水土保持规划(2016—2030年)》对陕西水土保持功能区的划分成果，合理布设水土流失防治措施，坚持系统治理、源头治理、综合治理、协同治理，因地制宜推进水土保持生态清洁小流域、水土保持田园经济及生态旅游建设，改善农村人居生态环境，巩固脱贫攻坚成果，延伸水土保持的生态服务功能，助力乡村振兴和美丽中国建设。

5.1 陕北地区水土流失治理措施布局

陕北地区榆林、延安两市2019年水土保持率仅为56.41%和50.83%，这与两市自然气候条件(降雨量等)和植被盖度有很大的关系。根据李淼等[8-12]的研究成果，陕北地区要充分考虑区域水资源的时空分布和承载能力，坚持以水而定、量水而行、宜绿则绿、宜荒则荒，科学恢复地表植被。

针对位于陕北地区的榆林、延安两市降雨量偏少、梯田占耕地比例不高的现状，建议对6°～15°的坡耕地(榆林约1 654.67 km2，延安约674.00 km2)适度实施坡耕地水土流失综合治理，对15°以上的坡耕地(榆林约834.13 km2，延安约297.47 km2)实施退耕还林还草和封禁治理。同时，根据《陕西省黄河流域旱作梯田需求目标分析》，陕北地区尚有288.20 km2(榆林115.60 km2，延安172.60 km2)老旧梯田需要改造。由于梯田地埂一般在10年后会变平，失去保水保土的作用[13]，因此在新修梯田的同时，应加大对老旧梯田的提质增效，向现有旱作梯田要效益，同时结合淤地坝蓄水运行，配套田间生产道路、排灌渠系和蓄水池、水窖等小型水利水保工程，实施旱改水工程。对于陕北地区来说，提升现有梯田的质量和单产比新修旱作梯田更为迫切。

在实施坡耕地水土流失综合治理时，应根据村民对粮食和经济作物的种植需要，分类施策：对临近村庄的，可大力发展具有地方特色的涉农产业，如以“梯田+地膜+杂粮”为主的治理模式；对距离村庄较远的坡耕地，有土地流转需求的，可实施以“梯田+土地流转”为主的治理模式，实现水土保持与农民增收的双赢；对远离村庄的坡耕地，可实施对地表扰动小的整地方式，以恢复灌草植被为主，低密度造林育林，乔灌草结合，提升牧草地占比，加大封禁保护力度，实现自然修复。同时，还要大力发展设施养殖，提升畜牧业占比。

此外，陕北地区要以黄河流域高标准淤地坝建设为契机，加快水土保持生态清洁小流域建设力度。根据《陕西省黄河流域淤地坝建设需求目标分析报告》，省内黄河流域淤地坝建设需求和规模为：榆林市可新建淤地坝25 769座，延安市可新建淤地坝8 817座。但同时，陕北地区有病险淤地坝6 234座，其中榆林5 672座、延安562座，在超标准高强度暴雨条件下有发生水毁的可能，急需进行除险加固。周建军[14]研究认为，我国现有淤地坝设计标准普遍偏低，受全球气候变暖和极端暴雨天气影响，淤地坝库区泥沙或是未来难以承受之重。总之，在大规模建设旱作梯田和淤地坝的过程中，要认真贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展重要讲话精神，即“有条件的地方大力建设旱作梯田和淤地坝等，有的地方则要以自然恢复为主，减少人为干扰”“更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，不能犯急躁病、大干快上”。

5.2 关中地区水土流失治理措施布局

截至2019年，关中地区5市中，西安、咸阳、渭南水土保持率均超过80%，已提前实现远期目标值，而铜川、宝鸡两市尚未达标。

随着西咸一体化、富阎一体化和西安一小时都市圈、宝鸡副中心城市建设发展，关中地区基础设施建设速度将加快，将来5～15年甚至20年将有大面积的土地转为建设用地。因此，建议秦岭北麓沿线各县区以自然修复为主，加大保护力度；咸阳南5县区、杨陵区、西安市，以及渭南市富平县、临渭区，以固沟保塬、沟头防护为治理重点；宝鸡市渭河以北各县区、咸阳市北5县、铜川市，以及渭南市白水县、澄城县、合阳县、韩城市等，以小流域综合治理为抓手，重点开展水土保持清洁小流域、水土保持科技示范园建设，着力打造水土保持科技示范和教育基地；铜川、宝鸡和渭南大力实施“旱改水”工程，提高现有耕地灌溉保证率和单产；此外，对与西安接壤、属于大西安都市圈建设范围的相关市县，要加大城市水土保持监管力度，强化海绵城市建设要求，加强对城市渣土消纳场的监管，提高消纳场渣土的综合利用率及整治水平，确保消纳场不发生人为水土流失灾害。

5.3 陕南地区水土流失治理措施布局

陕南地区汉中、安康、商洛3市2019年水土保持率均接近远期目标值。陕南地处南水北调中线工程和引汉济渭工程的重要水源地。根据《陕西省秦岭水土保持专项规划》，近30年来，在国家重点项目“长治”和“丹治”工程支撑下，陕南地区水土保持工作取得了显著成效，截至2019年末，共治理水土流失面积1.94万km2，但区域内水土流失问题尚未得到彻底解决，依然存在坡耕地水土流失严重、农业生产条件差、农村经济发展水平较低、人居环境较差、面源污染问题突出、人为水土流失严重等诸多问题。作为国家和陕西省的重要水源地，陕南地区的水土保持工作还需进一步加强。

因此，在水土流失措施布局上，要以维护区域水源涵养、水土保持、生态屏障功能为宗旨，加强主要江河源头、主要水源地水源涵养区的预防保护，大力推进浅山地带及其他水土流失严重区域的水土流失综合防治，加大对各类生产建设项目的监管力度，减少人为水土流失。在治理模式上，要坚持山水林田湖草系统治理理念，充分利用本区域水资源条件，把“旱改水”和水土保持生态清洁小流域建设与农村人居环境整治、美丽乡村建设有机结合起来，加大以“梯田+田园经济+生态旅游”为模式的小流域治理投资力度，把陕南地区建设成西安的后花园。

6 结 语

陕西省新时期水土流失治理要以实现2025、2030、2035、2050年水土保持率目标为导向，针对各区域水土流失现状、自然地理条件、国土空间规划、经济社会发展趋势，充分拓展水土保持的生态服务功能，坚持“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是生命共同体”等发展理念，以乡村振兴和美丽中国建设为切入点，通过实施淤地坝新建和除险加固、坡耕地综合治理、旱作梯田“旱改水”工程、水土保持清洁小流域建设、水土保持科技示范园建设等工程，在提升水土保持功能和生态服务价值的同时，进一步巩固扶贫攻坚成果，实现社会经济的持续增长、水土流失状况持续好转、生态环境整体向好进一步稳固，进而实现水土流失面积和强度的双下降，如期实现各阶段水土保持率目标值。