农村集体经济组织成员资格界定的制度创新和实践探索

张兆康　王君波　朱芸　赖燕飞

摘要：文章从宁波市江北区实施的农村集体经济组织成员资格界定出发，提出了成员界定的四个阶段，创造性提出预备成员、恢复成员等理念，同时按照成员权理论学说，创建“世居社员+新增人员”的界定新方法、七个步骤的界定操作程序以及作了改制之后的新增人员是否天然就是成员资格的各种情况与权益享有的深入探讨。

关键词：农村集体经济组织成员;资格界定;操作程序;制度创新

农村集体经济组织成员核定要看该人员是否依赖该（股份）经济合作社发包的耕地来满足其基本生存需求，是否与该（股份）经济合作社签订过承包合同，是否享有承包合同约定的权利和承担相应的义务。为此，宁波市江北区在发放土地征用款额、实施农村集体产权制度改革，以及集体收益分配时，依照“依据法律、尊重历史、尊循世俗、公平合理”的界定原则，妥善化解了农村社会不同群体之间的矛盾和纠纷，奠定了农村社会和谐稳定、集体经济持续发展和农民财产性收入不断增加的良好局面，被农业农村部列为农村集体产权制度改革第一批二十个典型案例。

一是提出了农村集体经济组织成员资格界定的四个阶段划分。即从户籍关系、社会保障、农村土地承包经营权以及形成财产关系。实践已经表明，对界定农村集体经济组织成员资格工作应该贯彻综合分析的集成观点，具体情况具体对待。其中第四个阶段也就是对集体积累的贡献程度，为成员界定的高级阶段。这是说明成员权与集体经济的核心所在，以及与财产权之间的密切联系。确定一个农村居民是否是该农村集体经济组织成员，应看其与该集体经济组织是否存在财产上的关系，具有财产关系或形成集体财产有过贡献的必是成员，否则就不是成员。第一轮农村土地承包之后迁入户籍关系的，仅仅在本村居住的人员，假如没有向该农村集体经济组织投资入股过，对集体财产的积累没有贡献，与该集体经济组织没有发生财产关系，则不能成为该集体经济组织成员，因而不能享受成员的经济权利。这点必须向农民朋友讲清楚说明白。

二是创造性地设立预备成员、成员恢复以及成员享有地的自主选择权理念。依照农村集体经济组织成员资格界定标准的三要素：户籍关系、农村土地承包关系以及对集体积累的贡献等予以综合性的考虑和判断，户籍关系迁入只是享有该集体经济组织经济待遇的一个前提，不要认为一迁入户籍关系之后就可以享有该集体经济组织待遇。通过婚姻等户籍变化的人员成为预备成员由各村作出规定：对第一次结婚的人员规定持续一年时间为预备成员期间，期满后交由社员股东代表大会讨论决定;丧偶后再婚而迁入户籍的配偶，一年持续时间为预备成员，向该村提出入社申请，待婚姻关系持续三年的方可由社员股东代表大会讨论决定;离婚后第二次结婚而迁入户籍的配偶，在婚姻关系持续满三年为预备成员，待婚姻关系持续满五年的方可由社员股东代表大会讨论决定;第二次离婚再婚的在婚姻关系持续满五年为预备成员，待婚姻关系持续满七年的方可由社员股东代表大会讨论决定。关于成员资格恢复，就是对原是国家公务员、事业单位工作人员被开除、辞退以及主动退职的，户籍仍在原村的，由原不能享有的给予成员恢复，继续享有应该可以享有的集体经济待遇;而迁出户籍关系毕业后未在国家机关事业单位工作的大中专毕业学生回家就业创业的，则在规定的时间内按照本地政策由社员股东代表大会讨论决定，允许其恢复成员资格，享受应该可以享有的集体经济待遇。还有成员资格的自主选择权。这主要是出嫁女，根据其本人愿望将自主选择权交给其本人，即到底在娘家村享有还是在夫家村享有集体经济待遇，如果结婚之后户籍仍保留在娘家村则在娘家村享有，在规定时间之内必须办好手续，在夫家打一份没有享有夫家村集体经济待遇的证明材料。在夫家村享有的则将户籍关系迁入夫家村，则按夫家村的成员界定操作程序进行。

三是主张采用“世居社员+新增人员”的成员资格界定方法来化解农村难题。这一办法就是依照《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条法律规定：户籍在本集体经济组织，开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员，遵守（股份）经济合作社章程的农村居民，为该农村（股份）经济合作社的世居社员。由此可见，笔者认为在第一轮农村土地承包制实施之前迁入户籍关系的人员都是世居社员，也就是以血缘、法定关系以及地缘组成的村社共同体成员，因此，凡是与世居社员形成血缘关系、法定关系的都是该农村集体经济组织成员。换言之，张家村集体经济组织由张姓子孙以及相关人员享有该村农村集体经济待遇。

四是提出成员权理论的关键内容。世居人员是在1956年时候以当时的土地、耕牛以及大型农机具等生产资料投资入社后而成为社员身份的，经历了初级社、高级社和人民公社，缴纳过公积金、公益金等承包费，为集体财产的发展壮大作出过一定的贡献，而对实行联产承包责任制后迁入的外来户等群体，应确定是否向迁入的的集体经济组织缴纳过公共积累资金，以及是否与该集体经济组织达成成员资格确认协议。也就是说外来种田农户在迁入另一个农村集体经济组织户籍之后，在第二轮农村土地承包期间是否拥有了该集体经济组织家庭承包方式的农村土地承包经营权，有了家庭承包方式的耕地就意味着取得成员权，还有就是在引进企业经营人才以及农牧场等技术人员时是否签订过协议，有协议的就按照协议执行，没有协议的按成员代表大会决议执行。

五是提出詳尽的操作程序。梳理出七步工作步骤，重点就是成员资格界定过程中的提出申请、材料审核、公开公示、登记备案、成员保留制度以及除名注销。这些制度中的核心即为三榜公示制度。各村集体经济组织成员身份界定标准和条件经民主决策程序表决通过后，成员资格确认工作小组应当依照上级机关和本社出台的界定标准和界定条件逐一核实、分门别类，对初审没有异议的人员名单在各个自然村（村民小组）进行第一榜公示。公示时间为7日。村民如对第一榜公示的人员名单持有异议的，可以在公示期间向成员资格确认工作小组申请复核，并附上相应的证据材料，由成员资格确认工作小组予以复查评议;因有异议未在第一榜公示的人员名单，应向本集体经济组织提供相应的书面材料，由成员资格确认工作小组查证核实。经查实可予以认定为该农村集体经济组织成员的人员进行第二榜公示。公示时间为7日。对第二榜公示的人员名单仍持有不同意见的，可以在第二榜公示期限内向成员资格确认工作小组再次申请并附上相关材料，成员确认初步意见提交社员代表大会进行认真审议，经全体社员代表三分之二以上同意的方可予以通过。由社员代表大会审议确认后的人员名单报上级机关审核后进行第三榜公示。第三榜公示的人员名单为本集体经济组织成员的最终结果。

六是农村家庭新增人员是否天然就是集体经济组织成员的不同情况探讨。综合从理论依据、政策依据和实践经验来看，农村家庭新增人员是否天然就是集体经济组织成员享有集体经济待遇应视量化资产到人还是到户情况而异，如耕地全部征用以及村庄整体拆迁由成员大会决定停止无偿享有集体经济待遇。下面分情况予以解释说明。

实施农村集体产权制度改革对经营性资产量化的，单独组建股份经济合作社分社的，不管到人还是到户持有均可以进行静态管理模式，新增人员不能再无偿享有，但经股东代表大会讨论决定可以现金购股的方式优惠享有。其他新组建的劳务、置业股份经济合作社则依章程规定精神执行。

对以农村土地承包经营权入股的土地股份合作社，实施的是确权到户管理，则按照中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中办发[2016]37号）政策精神规定：该家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

农村承包耕地面积全部征用之后，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五条和第十六条规定，土地承包经营权人为本集体经济组织的农户，唯具有集体经济组织成员身份，才可享有土地承包经营权。当该集体经济组织农户的承包耕地全部征用了，家庭新增人员就没有权利无偿享有集体经济待遇。

当村庄整体拆迁，按照宅基地管理政策规定，家庭新增人员没有权利享有一户一宅的居住权利，也没有权利享受农村经营性建设用地的收益分配权利。至此，家庭新增人员只能通过现金购股的方法向农村股份经济合作社申请有偿投资入股。

但不管如何，凡与村社有关联的人员都给予一定额度的集体经济享有待遇。主要是对已迁出原村社户籍的人员区规定大致享有范围，村社则确定具体的比例份额。江北区以农村改革领导小组办公室名义规定：在第一轮土地承包末期，因婚迁、自谋职业、购房、择校求学、就业、自购保险、政策允许照顾等原因，从本村社员转为非农业人口，按不高于本村社员标准的50%给予补助;在第二轮土地承包之后，按不低于本村社员标准的50%给予补助。具体数额由成员代表大会讨论通过。一般的村社对二轮土地承包之前迁出户籍的享有社员标准的50%，二轮之后至改制日迁出户籍的则享有80%。特别是外来种田农户，在政策出台上也有一个清晰的界定意见，具体根据该农户籍关系的迁入日期、是否向该集体经济组织缴纳过公共积累资金以及土地家庭承包情况来判定其享有集体经济组织待遇程度，最低享有比例为社员标准的30%以上。

当然，对改制截止日期之后的新增人员，有经济实力的集体经济组织仍然按照相关政策可以予以一定的经济补助，如江北区甬江街道包家股份经济合作社则规定：根据改制截止日期与撤村建居的不同時期的新增人员分别给予2万元和0.80万元的一次性经济补助，以此化解了新增人员的上访问题。

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本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《深化农村产权制度改革推进城乡居民基本权益平等化研究》（17JJD790018）课题成果。

（作者单位：宁波市江北区农业农村局）