新形势下加强基层事业单位内部控制建设的思考

闫政敏 闫春霞 夏彦莉 李栋

在当前经济形势的发展环境下，尽管基层事业单位的管理越来越规范，内部控制建设不完善的问题却普遍存在。《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等有关政策文件的出台，无不显示出国家对加强行政事业单位内部控制建设的重视，进一步说明这项工作的重要性。

良好的内控管理，能强化广大干部职工的风险意识，有效防止舞弊腐败现象的发生，有利于事业单位各项业务合法合规运行，有利于提高其公共服务质量与效率，提升其政治经济文化效益。

当前基层事业单位内控建设过程中存在的一些问题

近年，各基层事业单位积极推进内部控制建设，并初显成效，但是，仍然存在不少问题，主要有以下几个方面。

内控管理意识薄弱，重视不够

从众多基层事业单位管理现状来看，由于其自身性质的特殊性，即资金来自国家财政拨款，很多事业单位不够重视内部控制工作，在设置内控制度时未能认真结合单位的实际情况，出现照本宣科、流于形式的现象。有的事业单位，人员思想不规范，缺乏内控意识，认为内控制度的建设和执行只是财务人员的事情，导致其不能主动积极参与。还有部分基层事业单位人员和机构配备不专业，没有专门的机构，虽设置内控管理组织，人员却从各个科室临时抽调，七拼八凑，在一定程度上导致内控风险的提升。

内控制度建设不健全，发展不完善

多数基层事业单位内部控制建设和财务管理相混淆，单一的认为加强内部控制制度建设就是加强财务制度建设，导致内控制度建设不健全，偏重财务制度的出台，风险管控、流程设计、业务活动、过程控制等方面的制度严重不足，并且随着单位的持续发展和经济环境的变化，部分单位内部控制建设不能及时修正完善以适应新的经济形势的发展需要。

内控制度执行力不强，有效性不足

有的单位内部控制制度建设相对完善，但是在实际运行过程中，存在写于纸上、挂于墙上、开在会上、流于形式等情况，未能有效执行。内部控制制度与单位的经济活动、风险水平、业务活动、管理环境等的发展变化脱节，执行效果不理想。

内控管理缺乏科学的监督

从内控监督方面来看，部分基层事业单位人情关系复杂，内控机构设置不合理，缺乏有效监督；有些基层事业单位内部审计部门不独立，对单位各个部门监管有效性不足；还有的基层事业单位未能设置内部审计部门，只是选定财务部门人员兼任审计人员，执行内部审计工作，专业性严重不足；更有的基层事业单位缺乏审计职能，并未设置审计部门或者选定审计人员，审计工作严重缺乏，无法满足日常监督工作的需要。从外部监督而言，目前主要是基层事业单位的上级主管部门、国家审计机构对单位定期审计、项目审计、领导离任审计等，对基层事业单位的日常活动进行监督不及时，导致基层事业单位有足够的空间和时间自我调整，甚至规避检查，并不能从根本上起到外部监督的实质作用。

建立健全基层事业单位内部控制建设的有效措施

要建立健全基层事业单位内部控制建设，需要从不同方面开展，完善的会计制度、良好的控制环境、科学的控制程序相辅相成，影响单位战略目标的实现，进而影响单位可持续发展。

全员参与全面推进内部控制建设，聚焦重点核心业务

良好的内部控制体系的构建，应该是一个全员参与、集体协作的过程，贯穿于单位经济活动的决策、执行、监督和评价全过程。基层事业单位应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高風险领域，根据行业、规模、性质、所处地域等的不同，聚焦重点核心业务，根据业务活动性质，确定重点工作。比如财政系统的事业单位，预算管理就是核心业务，收支管理是重点工作；市政管理系统的事业单位，建设项目就是核心业务，合同管理和资产管理是重点工作；科教文卫类事业单位，收支管理是核心业务，项目管理是重点工作。

每个行政事业单位都有经济活动和非经济活动，内部控制既要关注重要经济活动，又要关注经济活动的重大风险，在坚持“重大决策、重大事项、重要人事任免、大额资金支付业务”即“三重一大”规范管理的同时，不同的核心业务和重点工作，风险点不同，内部控制建设的设计、执行、监督和评价的侧重点都要有所不同。比如，对收入业务的控制措施主要有建立健全收入内部管理制度，严格执行“收支两条线”管理规定，加强对票据和印章的管控。

树立风险防范意识，提升内控管理思想，营造良好的内控环境

随着社会的发展进步，风险防范意识越来越重要，树立风险管理意识、关注评估重大风险点，从内部控制管理角度，将各专业领域的管理制度与内部控制建设要求相结合，强化职责分工、分级授权审批，优化管理流程，疏堵管理漏洞[1]，将内部控制贯穿于单位各项工作中。尤其是在单位层面，管理层领导重视并积极推动，是实现单位内部控制规范化的关键，要建立以单位“一把手”为主导、各业务部门负责人主抓、全体人员共同参与的内部控制组织体系，将内控意识贯彻落实到全面工作、全体人员、全业务流程中去，认真执行内控相关制度，培养良好的内控环境，有效防止腐败现象发生，促进反腐廉政建设工作的开展。

强化内控制度建设，提升制度执行力，增强内控管理的有效性

内部控制建设的关键是制度建设和信息系统建设，强化内控制度建设，必然要求各项制度文件的规范化、透明化，提升制度执行力，防范并减少日常工作中出现这样那样的差错和漏洞，杜绝人员舞弊现象甚至违法违纪事件的发生。将内控和信息系统有机结合，可以实现内控制度的程序化和常态化。但是，不管是内部控制制度建设还是信息系统建设，都需要增强内控管理的有效性，这就要求职权分离，责任明确，赏罚分明，强化人员担当，既各司其职、照章办事，又相互协调、相互促进。

建立健全内审机制，强化科学监督，平衡提升内控发展水平

为了确保内部控制制度的有效实施，内部控制建设需要不断加强单位监督检查。单位的监督检查，主要有日常监督和专项监督，内部审计和外部审计等。基层事业单位要尽快建立健全内部审计机制，或设立内审部门，或成立内审组织，或选定专职内审人员，并在实践中保持内部审计的独立性，牢固树立其权威性，并使其逐步规范化制度化，提高内审监督效能。还要积极配合政府审计，采取定期审计、专项审计等方式，发挥政府监督职能。在政策法规允许的情况下，也要主动引入社会审计，发挥社会公众的监督力量。

强化对内部控制制度建设的评价机制

加强内部控制制度建设的监督检查工作，要完善评价机制，制定评价标准，开展评价活动，找出内控缺陷，根据缺陷属性，比如是重大缺陷，还是重要缺陷，或者是一般缺陷，判定内控有效，亦或失效，继而调整完善内部控制。特别强调，在评价工作中，自我评价是及其重要的，要增强自我评价，加大考评问责力度，强调担当作为。通过自我评价，能初步评估内部控制的全面性和有效性，重要性和及时性，制衡性和适应性，进而不断健全完善内部控制，尤其是把自我评价和绩效考核相结合，注重考评问责，一定程度上能强化自我约束，促使自我提升，促进提升内部控制制度的执行效果和效率。

结 语

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，体现出国家对行政事业单位内部控制建设方向的指导，也反映出内部控制建设的现实意义。 基层事业单位要做好内控建设，需要单位领导重视、广大职工全员参与，思想一致，步调一致，这样，才能科学评估风险，有效防控风险，发挥监督的权威性，提升执行内控制度的有效性，不断提升内部管理水平、规范内部权力运作，促进事业单位依法履职。

（河南省新乡市农业科学院）

参考文献：

[1]刘淼.风险管理导向下提升国有企业内部控制有效性的对策思考[J].辽宁经济，2018，417（12）：58-59.