城市可持续发展及其对国土空间规划的启示

陆维达

（云浮市土地整理中心，广东 云浮527300）

1 城市可持续发展与国土空间规划

城市可持续发展通常是指能够在社会、经济、生态3个方面获得较为稳定支撑条件的城市发展模式。最初人们仅将城市可持续发展与城市生态环境的保护联系在一起[1]，随着各项研究的不断深入，学者们开始认识到城市可持续发展还涉及了城市产业发展模式、空间开发强度、产业布局、公共服务设施配套等方面，其大致可以归纳为如下几点特征：合理的城市密度、多元化的社会功能、节约化的能源消耗等。

国土空间规划作为一个地区未来空间开发利用的行动纲要级别文件，其制定和出台将对整个城市片区未来的人口分布、产业布局、生态环境保护等方面的内容起到提纲挈领的作用。鉴于我国一些城市在城市发展的过程中对原本城市周边的农田、林地、水系产生了很多不利影响，在不断的城市化过程中，各类近郊农村空间功能发生了根本性转变的同时，其原有农村的生产和生活方式也发生了翻天覆地的变化，在编制国土空间规划的过程中，如何协调处理发展与生态、城市与农村等问题，最大限度地提高国土空间的利用率成为摆在广大专家学者面前的首要问题。本文将以广东省国土空间规划工作为例，分析城市可持续发展理念带给规划编制过程的一些启示。

2 国土空间规划中城市可持续发展发展理念的具体应用——以广东省国土空间规划为例

2.1 “多规合一”提升国土空间利用效率

近年来，各级政府部门依据相关法律法规和行业发展需求制定和出台了诸多行业发展规划或各类专项规划[2]。但上述各类专项规划由于制定部门不同、编制单位不同，极易造成各类专项规划在国土空间利用中存在较大的差异，最为严重的便是城市中某一区块被不同专项规划“赋予”了多种不同的功能，导致该区块在实际使用过程中受到多方阻碍，最终造成国土空间的浪费。广东省作为我国经济发展最为迅速的省份之一，国土空间对于该地区的可持续发展起到了至关重要的作用，其在先期的国土空间规划编制时也发现了诸多专项规划互相冲突的问题，因此，从2008年开始着手尝试采用“多规合一”的方式进行国土空间规划的编制工作，目前已经通过“一张蓝图”“一个项目库”“一套机制”“一个平台”（“四个一”）来进一步提升国土空间利用率。

“一张蓝图”便是通过各类空间遥感测量技术对广东省的国土空间进行全面的“摸底”，并将其绘制成数字化的图库，将生态红线、基本农田控制线、城市绿线、城市增长边界控制线、产业区块控制线等最为基本的控制线率先精确定位在数字化底图中，从而确保上述管控线在今后城市发展的过程中得到有效的保护。其次，将省内各部门编制的专项规划进行了统一“落图”，协商解决各类相关规划方案之间的矛盾之处，从而消除了“多规”造成的国土空间布局的差异性，调剂和优化了大量国土空间，为经济发展和城市建设提供了支持。

“一个项目库”是指建立一个覆盖全省的省市重点项目库，凡是入库的各类重大项目都能在土地供应、项目审批时得到优先保障。为了确保入库项目的科学性和合理性，广东省省级及各市级政府部门定期或不定期地召开项目评审会，采取专家咨询、行政把关等形式确保了项目生产的严肃性。

“一套机制”是指建立国土空间开发利用前的申报与审核机制，由于广东各地的城市发展水平略有差异，其机制也应存在一定的地区特色。例如，广州市在进行市本级的“多规合一”试点时，采用了“市区联动、三上三下”的举措，其将整个“多规合一”分为了3个阶段：首先，全面摸排全市各类专项规划之间存在的争议和冲突；其次，通过优化各类专项规划来明确实际可优化的建设用地数量、分布位置等关键信息；最后，在数字底图中生成各项规划的实际管控线，从而实现了全市国土空间规划的共同编制、共同使用、共同管理的“三共同”。

“一个平台”是指全面建立适用于“多规合一”的数据库系统，将多部门各自制定的专项规划都统一“落图”在一个数据库平台中（见图1），任何一个部门要使用或调整国土空间的用途和属性都必须通过该平台的空间图斑审查和量化分析[3]，可以有效避免各部门在国土空间使用中由于先后顺序不同而造成的矛盾。

图1 某地国土空间规划监管平台

2.2 “全域覆盖”统筹城乡协调发展

国土空间规划的编制不仅涉及城市区域，随着城市化速度的不断提升，近郊农村向城市建成区转化的速度也将越来越快，如若不能对近郊农村区域进行合理的空间规划，即便是将来其所属空间全部变成建成区，其空间利用率也将远远低于其他同地域的建成区，无法实现城市空间应有的社会和经济效应。广东省在国土空间规划编制时也及时发现了此类问题，其在规划编制阶段充分考虑了城乡统筹发展的可行性。

1）在广东省全域统筹了产业、居住、生态等多种空间尺度，并将生态保护空间进一步细分为几个等级，而建设发展区域也根据所属区域特征分为城市型、乡镇型和村庄型，并分别提出了各自的产业发展、基础设施配套等规划要求。

2）针对城市近郊区域在未来数年内将会发生的产业结构、空间用地属性等内容变化，规划部门首先根据其所在区域的社会产业结构、经济发展水平、现有产业布局等要素对其今后的产业发展进行了规划；其次，在确定该区域今后产业发展方向和空间利用布局后，统筹布局各类基础配套设施，如给排水、绿地、交通、电力电信、科教文卫等；最后，在统一的网站对规划内容进行公示，以征求社会各界，尤其是当地村民的意见和建议，并结合相关合理意见对规划进行适当调整。

3）在对某一近郊农村区域进行国土空间功能调整时，还应关注当地农户今后的就业问题，适当地在片区产业空间规划中考虑能够吸纳当地农户就业的相关产业布局，从而避免出现被征收土地后的农户重新返贫的问题。

2.3 “数字赋能”强化空间规划科学性

以往的国土空间规划主要依靠编制人员和政府行政领导的主观臆断，导致对城市产业发展、城市化过程等必要信息的决策不够科学。广东省为了扭转这一不利局面，将原有的城乡规划、国土资源、地信测绘等多项国土空间信息数据库进行了归集，从而建立了覆盖全省范围的跨部门、跨行业、互联互通的国土空间规划信息管理平台，将原本由单一部门进行收集的POI数据、人口热力、区域交通流量（见图2）、产业发展布局等基础数据信息进行了统一录入，各部门能实时地在该平台上共享所有数据，最终为国土空间规划过程提供可靠的数据支撑。同时，多部门间各类数据的共享共联也大幅提高了数据使用的频率，提升了政府专项资金的实际效益。

图2 交通流量分析数据示意图

在国土空间规划编制阶段，广东省不少地区从省、市、中心城区等多个层面对规划编制内容进行自上而下的逐级编制、逐级审查，在编制过程中，往往依据上位规划所规定的区域国土空间功能[4]，并采用“耦合神经网络+元胞自动机”的方法模拟城市化过程拓展的主要方向，从而明确今后城市和近郊农村在未来3~5年内发展的边界，最终提高了国土空间的集约化利用水平，减少了对生态红线、基本农田等生态环境的破坏。

在国土空间规划评估阶段，充分利用近期开展的“国土三调”成果，并结合卫星图斑遥感测量、各部门行业发展等数据成果，探索建立了包括城市建设用地空间规划、城市建成区人口数量和空间分布规划、城市交通规划等10类专项规划数据库，从而在审查各级别国土空间规划时首先将上述基本类的专项规划成果与国土空间规划进行校核，一旦发现被审查的国土空间规划中存在有图斑的重叠，系统立即会进行自动报错。

为了进一步验证所编制的国土空间规划的科学性与合理性，尤其是在针对部分产业园区国土空间规划审查时，可以利用数据库模拟录入各行业相关动态数据，如交通流量数据、市政配套设施容纳能力等，并对其成果进行动态模拟评估，从而确保国土空间规划成果能够按部就班地推进[5]。

3 结语

综上所述，城市可持续发展是以生态、社会、经济为核心，充分协调这三者之间的关系，使其能够始终保持在“共生共荣”的态势下，不但要保证生态环境的稳定性，还要大力促进当地社会和经济的持续发展，为当地居民营造出幸福美好的生活。国土空间规划作为实现这一宏伟目标的“奠基石”，其在统筹城乡发展、维系生态平衡、促进产业发展中起到了“领航员”的作用。因此，不仅要在其编制过程中充分应用各项新技术，而且在贯彻落实阶段更应做到持之以恒。