试论桥本龙太郎内阁行政改革的原因

摘要：为迎接新世纪的挑战，适应国家目标调整，摆脱经济萧条的困境，日本政府在二十世纪九十年代开始了一场规模空前的改革。桥本龙太郎内阁推行此次改革涉猎颇广，被认为是继明治维新和战后改革之后的又一场历史性大变革。引发这场行政改革的因素有很多，其中外部原因有国际政治经济格局的变换和行政改革的潮流，内部原因有泡沫經济崩溃、社会舆论压力、执政党的政治追求及发展规划等。总之，这场行政改革在错综复杂的国际与国内环境下，经过多方的势力角斗和利益交换，带着日本对新世纪的期望开始了。

关键词：日本;桥本内阁;行政改革

中图分类号：K313.5文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）09-0021-03

中日两国是一衣带水的邻国，有着相似的传统文化背景。自改革开放以来，我国学者一直高度关注邻国日本的经济发展和行政改革，希望吸收和借鉴其先进经验，助力我国的政治经济改革。随着我国改革进入深水区，更需要充分借鉴各国的改革经验，吸取教训。中国与日本的交流比起与西方国家更为频繁，同时日本是亚洲第一个发达国家，更具有参考借鉴价值。

吉林大学的邹钧先生主编的《日本行政改革概论》是国内较早对日本行政改革进行系统研究的成果。朱光明所著《日本：面向21世纪的选择——桥本内阁行政改革评析》则是国内首部系统研究日本此次行政改革的专著，对其理论框架、改革过程、决策系统、行政环境等都进行了深入探讨。除此之外，还有顾家麒、娄金美编译的《日本政府机构和行政改革》，吴寄南主编的《新世纪日本的行政改革》和白智立的《日本行政改革比较研究》等。总的来说，这些论著反映出我国学者在这方面专业研究水平逐步提升，规范研究能力不断加强的趋势，而且研究的目的和结论不局限于对本国的“借鉴”或“参考”，还追求对事实的客观描述和改革规律的理论阐述。不过，大部分研究桥本龙太郎行政改革的著作都着重于改革的内容及其可能带来的影响，对于发起改革的原因尚缺少细致的分析，本文对此作一番系统性的探究。

一、桥本龙太郎及其内阁简介

桥本龙太郎，男，1937年出生于日本冈山县的一个官宦家庭。1960年毕业于庆应大学法学部政治学科，在吴羽纺织公司做职员。1962年时任众议员的父亲桥本龙伍病故后，他继承了父亲的选区和后援会，次年当选日本众议院议员，成为当时最年轻的议员。此后桥本龙太郎平步青云，1978年首次入阁后，多次在自民党内阁中任职，积累了丰富的行政经验。1993年他担任自民党政调会会长，两年后击败小泉纯一郎，当选自民党总裁。1996年1月11日，由自由民主党、社会民主党和先驱新党组成的三党执政联盟一致推选桥本龙太郎为日本第82任内阁总理大臣，并于当日组成新一届内阁。以他为首的新内阁中，有自民党12人、社民党6人、先驱新党2人，与三党在国会占据的席位比例大致相当。自民党占据了通产大臣、外务大臣、农林大臣等要职，官房长官一职交给了和桥本同属自民党小渊派，曾任自民党干事长的梶山静六。社会党书记长久保亘担任内阁副首相兼大藏大臣，先驱新党的田中秀征担任经济企划厅长官。

二、桥本龙太郎内阁行政改革的外部原因

（一）国际环境的变化

第二次世界大战后日本经济得以高速发展，与两极格局带来的政治红利是分不开的。战争刚结束时，日本作为战败国和被占领国处于百废待兴状态，产业遭受巨大破坏，通货膨胀严重，再加上占领军对外贸和金融的全面控制，日本经济受到很大的阻碍，复苏缓慢。随着美苏冷战逐渐拉开序幕，新中国成立，东亚地区的地缘政治格局发生巨变，日本的战略地位空前重要起来，美国对日本的态度也因而发生了转变。

日本经济由战后复兴迈入高速增长阶段的关键契机是1950年6月发生的朝鲜战争。这场战争为日本带来了大量的“特需订货”，极大刺激了日本出口贸易的增长。尽管在政治、军事方面，日本仍受到美国的强势控制，但是在经济上，美国却放宽了对日本的限制，并有意扶持。出于将其建设为东亚地区反共桥头堡的目的，美国采取了优厚的经济扶植政策，出台“道奇计划”帮助日本恢复经济，再加上1951年《旧金山和约》签订，日本基本上摆脱了战后初期极度窘迫的状况，重建工作基本完成。在接下来的二三十年间，日本经济在第三次科技革命和经济全球化的浪潮中不但恢复了元气，甚至还超越战前最高水平，达到了世界第二的高度，仅次于美国。

同样，二十世纪九十年代后日本经济发展陷入迟缓，也与苏东剧变及其导致的两极格局解体密不可分。随着1990年前后冷战的终结和世界政治经济格局的重组，日本在美国全球战略中的地位有所下降，国际环境中适合其高速发展的利好条件也不如从前。首先，由于日本经济规模的不断扩大和产业技术的持续进步，美国逐渐将其视为国际经济竞争的主要对手。进入九十年代后，日美、日欧间的贸易摩擦愈演愈烈，美国凭借其强大的国际综合竞争力，多次利用“301条款”胁迫日本放宽管制，开放市场，甚至采取强制手段，以行政干预形式限制日本在海外的经济活动。其次，经济全球化也对日本市场形成了冲击。二十世纪七十年代起，日本从经济高速增长转移到低增长阶段，开始步入发达国家行列，与世界经济体系相互依存的关系进一步密切，其经济发展离不开与其他国家的经济合作与交流。进入二十世纪九十年代后，随着经济全球化趋势的进一步加深，日本在战后一直得以保持的壁垒森严的国内市场体系开始遭受前所未有的冲击。与此同时，随着中国改革开放的深化，“亚洲四小龙”（指亚洲四个发展迅速的经济体——韩国、中国台湾、中国香港和新加坡）等新兴工业经济体的追赶，日本经济发展的条件大不如前。日本意识到，之前那种“护送船队”式的经济发展模式已不能适应经济全球化时代，必须适当削弱中央政府的权限，增强地方政府及企业的主观能动性与竞争能力，才能使日本经济得到进一步的发展。

（二）行政改革的潮流

自二十世纪八十年代初期开始，欧美发达国家为克服日益加深的财政危机，转换公共管理模式，调整优化国家与社会、政府与市场的关系，以英国撒切尔政府为先导，相继推出行政改革，形成了一股重塑政府、革新行政的世界性浪潮。而这股浪潮在日本翻起的浪花，就是二十世纪八十年代中期中曾根内阁的“第二次临调改革”和二十世纪九十年代中期桥本内阁的行政改革。

三、桥本龙太郎内阁行政改革的内部原因

（一）改革的经济原因：泡沫经济崩溃

二十世纪九十年代初日本泡沫经济崩溃后，持续时间极长的“世纪末大萧条”至少带来了三个严重后果。

第一，给金融系统带来了巨额的不良债权。在泡沫经济期间，日本金融组织向房地产公司、建筑公司和非银行金融机构提供了大量贷款，大都用于房地产开发和土地投机活动。泡沫经济破灭后，股票价格大幅下跌，金融机构拥有的存量资产大幅贬值，企业的经营与负债情况开始恶化，银行等金融机构贷出款项无望收回，结果造成了规模惊人的不良债权。1995年日本政府公布的数据显示全国银行不良债权总额约40万亿日元，但外界普遍认为这是“一种保守的估计”。按美国调查机构的估计，如包括非银行金融机构、人寿保险公司和灾害保险公司在内，日本全国的不良债权约为150万亿日元。巨额不良债权不仅使日本金融系统陷入经营困境，造成其内外信誉受损，以及在国际金融市场中的地位下降，还直接危及生产和流通企业的生存。从政府施政的角度讲，巨额不良债权甚至还削弱了宏观经济政策的效力。

第二，导致通货紧缩的恶性循环。除了资产价格持续下跌，制成品的价格也一降再降，而在工资等生产要素价格不变或有所提升的前提下，企业的经营收益大幅削减;即便是在金融缓和时期，由于物价下跌，实际利率依然居高不下，零利率政策也难以达到预期的效果。结果以企业设备投资为首的市场消费不断萎缩，使国内需求受到影响。

第三，造成财政状况的恶化。1990年日本政府刚达成“重建财政”目标，就遇上泡沫经济破灭后的经济严重不景气，于是出台了追加公共投资和所得税、居民税的政策減税等刺激景气政策，大量发行消解财政赤字的“赤字公债”，结果政府对公债的依赖程度不断加深，财政危机愈发严重。日本各种大规模公共事业的开发也是如此，一旦政府的计划上马，无论地方怎样反对，都不可能中途下马。这样的浪费不断地重复积累，就造成了巨大的财政赤字。

进入经济萧条后，日本社会在经济景气时被遮盖的诸多问题，如人口老龄化、少子化和无子化、恶性群体事件、邪教问题等接二连三地浮出水面，如何解决经济泡沫破灭后爆发出来的这一系列社会问题，成了二十世纪九十年代日本政府面临的重大课题。在桥本龙太郎上台后不久的1997年日本再次出现景气衰退，北海道拓殖银行、山一证券等大型金融机构破产，经济形势再度趋向恶化。在此形势下，改革已经势在必行。

（二）改革的社会原因：社会舆论压力

日本行政官僚拥有的过大权限，包括对政府补贴、投资使用的决定权和审批权等，往往诱使经营团体为获取更大利益铤而走险，进行贿赂活动。正是在日本泡沫经济破灭、经济持续低迷的艰难时期，政府官员的渎职丑闻愈演愈烈，“利库路德行贿案”“佐川快运行贿案”等非法政治献金案件的曝光，引起社会舆论和公众的强烈不满，改革呼声日渐高涨。

（三）改革的政治原因：执政党的政治追求及发展规划

一是政府追求实权以实现政治目标。在整个二十世纪九十年代，与经济形势低迷形成对比的是日本政府在政治上的突破。对战后成为“非正常国家”的日本来说，持续发展的经济实力与其政治地位必然会愈发地不相匹配，这种矛盾的结果就是“政治大国化”思潮的出现。在此背景下，右翼势力试图修改宪法，实现由“特殊国家”向“普通国家”的转变，同时积极鼓动派兵海外，还谋求联合国安理会常任理事国席位。通过1993年的众议院选举制度改革，执政的自民党得以在1996年的众议院大选中将反对修宪的主力社民党逐出政坛，为修宪扫清了道路。

为了进一步实现“政治大国化”的目标，保守势力仅仅在政坛占据优势是不够的，还需要加强实权，实现对行政官僚体系的绝对控制。虽然在“政治大国化”方面行政官僚与保守势力政党有着共同的追求，但两者对于“政治大国”的理解却并非完全一致。在现行的政府体制中，行政官僚借由自身对政治资源的垄断地位，事实上主导着政策的形成和执行过程;同时依托自身在权力结构中的优势地位，经常调整政治家与各利益集团间的关系。客观地讲，该官僚主导型行政体制是在战后为追赶欧美发达国家而建立的，究其根本依然是一种与“经济大国、政治小国”的社会结构相匹配的特殊管理模式，已经不适应二十世纪九十年代以来日本同时追求“经济大国”“政治大国”双重目标的形势。随着泡沫经济的崩溃以及随后国内经济形势的持续低迷，现有行政官僚体制调控和管理社会的能力已经基本到达极限，实施行政体制改革的条件也逐渐成熟。于是，在以众议院选举制度改革为核心的“政治改革”完成后，对现行政府行政体制进行一次大规模的“结构性改革”，也就变得顺理成章了。

二是执政党兑现选举承诺。在桥本内阁组建前的众议院选举中，自民党提出了“中央省厅减半”的竞选承诺，制定行政体制全面改革的总体方案，执政三党达成协议，竞选成功后要成立由各界民间人士组成的行政改革会议，并委托此机构制定行政改革的总体方案。竞选成功后，执政党便按照事先达成的政策协议，开展一系列行政改革工作。

三是日本政府作出面向未来的预测性布局。日本因其岛国的身份而天生具有高度的忧患意识，加上其已经成为发达国家中的一员，居安思危，意味着日本是对于未来世界发展走向最为关注的国家之一。在这个旧千年即将结束、新千年即将开始的关键时间节点上，日本政府为重新确立国家目标，迎接新世纪的挑战，吸收各方智慧集思广益，对二十一世纪的世界发展潮流及趋势作了一番充分的预测，涉及政治、经济、科技、文化等诸多方面。为适应随世纪更迭到来的新形势、新动向，有必要对现行的政府行政管理体制加以适当改进，给将来可能出现的各种新趋势、新变化留足空间，以实现在时代变革中的平稳过渡。

四、结语

由以上列举的诸多原因可以看出，桥本龙太郎内阁推行此次改革，是国内、国外，政治、经济、社会等多种因素综合作用下的必然结果。在这“二十世纪的尾巴”上，时代正在发生巨大变化，国内外的政治经济形势都与之前的数十年大相径庭，原有的行政体制已不再适应，是时候加以必要的维护和更新了。因此可以说日本政府在九十年代的一系列改革都是为了使日本尽快适应这个剧烈变化的时代，桥本内阁的行政改革只是其中的一步。

参考文献：

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[3] 顾家麒，娄金美.日本政府机构和行政改革[M].北京：中国人事出版社，1993.

[4] 吴寄南.新世纪日本的行政改革[M].北京：时事出版社， 2003.

[5] 朱光明.日本：面向21世纪的选择——桥本内阁行政改革评析[M].北京：中国社会出版社，2003.

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[9] 杜创国.日本行政改革及其启示[J].兰州学刊，2008（2）.

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作者简介：陆傲（1996—），男，汉族，江苏南通人，单位为苏州科技大学社会发展与公共管理学院，研究方向为世界史。

（责任编辑：马双）