高速公路PPP项目绩效评价研究

崔武文 王洪梅

摘要 根据阅读文献、专家访谈、调查问卷的结果，结合高速公路PPP项目的特点以及绩效评价需求，筛选出项目公司管理、建设期管理、运营期管理、移交期管理、风险管理、项目资料管理、环境管理、利益相关方满意度等8个一级指标及31个二级指标。运用层次分析法通过分析专家调查问卷的方式计算出每个绩效指标权重，运用模糊综合评价法对某省高速公路某段PPP项目进行了多因素模糊评价。结果表明，项目总体优良水平达到73%，故绩效评价结果为良好。通过本文研究成果，形成了高速公路PPP项目绩效指标体系，以及详细的绩效评价方法，对今后高速公路PPP项目绩效评价的实施具有重要意义。

关 键 词 高速公路;绩效评价;PPP项目;层次分析法;模糊综合评价法

中图分类号 F283;F542     文献标志码 A

Study on performance evaluation of highway PPP project

CUI Wuwen1，2， WANG Hongmei1

（1. School of Civil Engineering and Transportation， Hebei University of Technology， Tianjin 300401， China; 2. School of Management Science and Engineering， Tianjin University of Finance and Economics， Tianjin 300222， China）

Abstract According to the relevant literature， interviewing with experts and questionnaire survey， combining with the characteristics of highway PPP projects as well as the performance evaluation of needs， I have selected eight primary indexes， which are the project company management， construction management， operations management， handover management， risk management， project data management， environment management and stakeholder satisfaction and selected 31 secondary indexes. In this paper， the analytic hierarchy process is used to calculate the weight of each performance index by analyzing the expert questionnaires. The fuzzy comprehensive evaluation method is used to evaluate the multi-factor fuzzy evaluation of a certain section of the highway PPP project. The results showed that the overall excellent level of the project reached 73%， so the performance evaluation results were good. Through the results of this paper， the performance indexed system of the highway PPP project and the detailed performance evaluation methods are formed， which are of great significance for the future performance evaluation of the highway PPP project.

Key words highway; performance evaluation; PPP project; analytic hierarchy process; fuzzy comprehensive evaluation method

0 引言

高速公路作为一种现代化、方便、快捷的交通运输通道，在当今社会发挥着不可替代的作用。由于高速公路PPP项目工程庞大且复杂、施工难度高、资金规模巨大、建设周期相对其他公路工程较长、投资回报比较缓慢等特点，再加上后期运营维护内容复杂、提供的服务要求高，因此高速公路的建设必须依靠专业的建设、运营单位和雄厚的资金。

截止到2019年1月，根据财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合平台项目管理库统计，共计入库8 757个项目，入库项目金额达到154 908.07亿元，其中交通运输领域1 253个项目，占比14.31%。在交通运输领域中，高速公路PPP项目共计183个，列入国家级示范项目41个。由此看来，交通運输领域应用PPP模式具有很强的操作性、示范性与推广性。

但由于PPP模式的相关法律政策尚不健全，一些PPP项目暴露出不少问题。比如政府过多的看重私营企业允诺的投资额与回报，忽略了私营企业的实力和项目的产出质量和效果，导致PPP项目合作失败。这种结果除了在项目准备阶段没有做好充分的咨询与论证等原因外，很重要的因素就是没有做好项目的绩效评价。近年来，随着PPP项目的快速发展，我国已有许多学者对PPP项目绩效评价做了深入研究。王建波等[1]从全生命周期角度对城市轨道交通PPP项目识别出6个一级评价指标，28个二级评价指标;齐文韬等[2]综合考虑PPP项目中利益相关者之间的诉求，提出4大影响因素，9个绩效关键指标，21个可测量的子因素，并分析了影响绩效评价的路径;佘立中等[3]基于“4E”理论，对PPP模式下合同治理提出5个目标层，13个准则层，27个指标的绩效评价体系;袁竞峰等[4]通过理论结合实践，针对基础设施PPP项目识别出5个层级26个关键绩效指标。

由于行业领域的多样化、特殊化，目前我国绩效评价体系与标准尚不统一，评价方法多种多样，并且还缺乏专业权威的评价机构，导致PPP项目绩效评价体系存在诸多问题。鉴于此种情况，本文通过在上述文献研究的基础上，综合考虑PPP项目的共性特点、问题及高速公路PPP项目独自的特点与需求，形成科学合理的高速公路PPP项目绩效评价指标体系及评价方法。

1 高速公路PPP项目绩效指标体系的形成

1.1 绩效指标确定的原则

结合PPP项目合作周期长，投资额大，风险复杂等特点，在确定高速公路PPP项目绩效指标时应遵循SMART原则[5]。

S（Specific）-具体的，指绩效指标需明确具体的考核内容及标准，并非笼统、模糊的指标。

M（Measurable）-可测量的，指绩效指标可以通过某种方式、形式能够获取一些数据或信息，也就是说绩效指标需要可以进行量化或行为化的[7]。

A（Attainable）-可实现的，指绩效指标通过一定的付出和努力能够实现的目标。

R（Relevant）-相关联的，指绩效指標彼此之间需要存在一定的相关性，并非孤立的指标，达到综合考核的目的。

T（Time-bound）-有时限性的，指绩效指标不能没有考核期间，是需要一定的时间限制，是设置在一段期限内的指标。

1.2 高速公路PPP项目绩效评价指标体系的设计

本文通过文献研究、专家访谈，并结合高速公路项目的特点和需求，从项目公司管理、建设期管理、运营期管理、移交期管理、风险管理、项目资料管理、环境管理、利益相关者满意度8个一级指标中识别出31个二级指标，见表1。

1.2.1 项目公司管理

在PPP项目中，项目公司管理是绩效评价指标中比较重要的部分。该部分主要考核项目公司的人力资源管理、财务管理、制度管理、合同履约管理、融资方案、内部监管。人力资源管理主要考核项目公司各个岗位人员配置是否合理。财务管理主要考核项目公司的盈利能力、成本管理能力、偿债能力等要素。制度管理考核项目公司是否制定项目管理办法、人事管理制度、资金管理等各项制度。合同履约管理主要考核项目公司是否按照合同约定采购、施工、运营等，以及与第三方的履约情况。融资方案主要考核项目公司融资方案落实情况与建设计划的契合度。内部监管主要考核项目公司内部管理的能力，是否能有秩进行。

1.2.2 建设期管理

建设期管理的考核内容涵盖了项目的进度、质量、成本及安全与文明施工[8]。施工进度管理是在考核项目是否符合预期设定目标，是否能适时为社会公众提供服务或产品。质量管理主要考核项目的工作质量、工程质量以及服务的质量是否达到预期质量标准。成本管理主要考核项目实际投资规模是否控制在预期成本内，避免造成政府财政负担。安全与文明施工是项目建设的前提条件，需符合国家的法律政策规定施工。

1.2.3 运营期管理

运营期管理主要考核项目的收费机制、安全、应急预案、设备、设施管理、道路维修、养护、收费站、服务区管理等内容。收费机制考核项目公司是否按合同约定收费，是否存在乱收费、乱调价等现象。安全与应急预案主要考核项目公司是否对突发情况做好应急处理与方案。设备、设施管理考核日常养护巡查机械是否足额配置到位，相关设备是否满足项目需求，日常对设备、设施的巡检是否及时到位。道路维修、养护主要考核项目公司对道路是否及时进行维修与养护，确保道路安全、顺畅通行。收费站与服务区管理主要考核该项目的人员配置、秩序与环境等内容。

1.2.4 移交期管理

移交期管理主要考核项目的运营状况、技术、权利的转让、移交程序和移交验收等内容。政府对项目的运营状况进行综合考察与评估并进行验收，合格后，社会资本按照合同约定，将项目的相关技术和权利按照标准化的移交程序进行转让。

1.2.5 风险管理

风险管理主要考核项目风险识别、防控、分配以及应对措施。高速公路PPP项目合作周期长，投资额巨大，固项目风险的识别、防控、分配、应对措施尤为重要。项目公司是否能准确把握各项风险，做好风险的合理分配、防控与处理，是PPP项目能否顺利展开的重要保障。

1.2.6 项目资料管理

项目资料管理主要考核资料的收集与整理和资料质量。资料的收集与整理主要考核项目公司是否对项目资料及时进行处理与归纳。资料质量主要考核项目公司记录的资料是否与实际情况相匹配，以及是否达到相关要求。

1.2.7 环境管理

环境管理主要考核生活环境维护、路域环境保护以及预防措施。高速公路项目比较特殊，对周边的生活环境、路域环境均有较高的要求，避免违法建筑物、非法种植、非法广告、生活垃圾及扬尘等对交通的干扰。另需对可能发生的事件做好应急预防处理措施。

1.2.8 利益相关方的满意度

PPP项目涉及的利益相关方的满意度主要体现在社会资本、政府和社会公众的满意度，是每个项目必考核的绩效指标。社会资本满意度在于社会资本服务于政府和社会公众，是否获得合理的投资回报，是否得到政府及相关部门的支持与配合。社会公众的满意度在于对项目提供的公共产品或服务是否达到相应的期望值，在本项目中，主要体现在对社会公众的出行是否既节约成本又方便出行。政府的满意度在于项目本身是否体现了物有所值，既能减少财政支出，又能得到相应的产品与服务[9]。

2 绩效评价模型的构建

2.1 层次分析法确定权重

目前关于确定指标权重的方法有很多种，层次分析法、熵值法等，每个方法都有其对应的使用范围和优、缺点，考虑到多数评价方法难以准确获得可靠的评价结果，故本文采用层次分析法来确定各层级指标权重值。相对来说层次分析法简单实用、具有可强的操作性[10]。

2.1.1 确定绩效评价指标集合

根据特定的原则设置绩效评价指标，再进行分类与汇总。首先，设计N个一级指标，组成一级评价因素，即[U=u1，u2，…，un];其次，根据一级指标的分类，对一级指标进行再划分，形成若干个二级指标，组成二级评价因素，即[V=v1，v2，…vm];最后，根据不同情况也可设置三级评价指标，这样就可以形成多层次绩效评价指标体系。

2.1.2 形成判断矩阵

以PPP项目绩效评价A作为研究目标，[ui]表示一级绩效指标的评价因素，[ui∈U]，[i=1，2，…，n]。[uij]表示因素[ui]对因素[uj]的重要程度的数值。通常会参照1-9标度法，根据调查结果，形成准确的判断矩阵[A=uijn×n]，如表2所示。二级绩效指标评价因素的判断矩阵方法同一级绩效指标评价因素形成的判断矩阵。

2.1.3 绩效指标权重的计算

根据A-U形成的判断矩阵，求出判断矩阵的最大特征值[λmax]及与其对应的特征向量[11]。对计算得到的特征向量需要做归一化处理，这样得到的特征向量就是各个绩效评价指标的重要性的排序，即績效指标权重的合理分配。在计算特征值与特征向量时，有很多种方法，通常采用方根法：

1）根据形成的判断矩阵计算每一行元素的乘积[Mi]

[Mi=j=1nuij，  （i，j=1，2，…，n）]。 （1）

2）计算[Mi]的n次方根[W___i]

[W___i=Min]。 （2）

3）对向量[W___i=（W___1，W___2，…W___n）T]作归一化处理，即

[W___i=W___i/i=1nW___i]。 （3）

则[Wi=（W1，W2，…Wn）T]即为所求的特征向量。

4）计算判断矩阵的最大特征值[λmax]

[λmax=1ni=1n（AW）iWi]。 （4）

2.1.4 一致性检验

为确保计算得到特征向量（即各绩效指标权重）分配准确、合理，就需要我们对判断矩阵计算的结果进行一致性检验，检验公式如下：

[CR=CI/RI]， （5）

式中：CR表示形成判断矩阵的一致性比率;CI表示形成判断矩阵一致性的指标[12]，按如下公式进行计算：

[CI=1n-1（λmax-n）] ; （6）

RI表示形成判断矩阵的平均随机一致性的指标。本文采用的1-9阶判断矩阵，RI的值如表3所示。

当CR<0.10时，表明形成的判断矩阵具有比较满意的一致性，即绩效指标的权重分配合理。否则需要对判断矩阵重新进行调整，再形成新的判断矩阵，直到能够通过一致性检验为止。

2.2 模糊综合评价法对项目进行评价

2.2.1 确定评价对象U及评价集Y

一级绩效指标评价对象：[U=u1，u2，…，un];二级绩效指标评价对象：[V=v1，v2，…vm]。

绩效评价等级共分为5个等级，分别为优秀、良好、中等、及格、不及格，即Y={优，良，中，及格，不及格}。

2.2.2 构造模糊关系矩阵X

根据问题调查结果，确定评价对象对评价集合Y的隶属程度对指标进行单因素评价[6]，从而形成单因素的模糊关系矩阵[X=Yijn×n]。

2.2.3 根据指标权重合成模糊综合评价的结果

模糊综合评价中，需要计算出各评价指标[W___i]的权重，本文2.1已经介绍了计算指标权重的方法及步骤，具体内容就不再赘述。

通过公式[S=W×X]，将指标权重[W]与指标模糊关系矩阵[X]进行计算求得综合评价结果S。

3 实例分析

3.1 项目概况

本文以某省高速公路某段PPP项目进行绩效评价。项目估算总投资约为149亿元，全长共计124.027 km。由于项目实施难度高、投资规模巨大，故采取BOT模式运作。为确保项目公司保质保量按时完成项目工程，需要对整个项目进行绩效评价。

3.2 层次分析法确定某省高速公路某段PPP项目绩效指标权重

3.2.1 绩效评价指标集合

根据上文表1识别出8个一级指标31个二级指标。一级绩效指标评价因素指标集为[U=u1，u2，…，u8]，二级绩效指标评价因素指标集为[V=v1，v2，…v31]。

3.2.2 形成判断矩阵

通过专家访谈法、问卷调查法，进行数据分析与排查，对项目公司管理、建设期管理、运营期管理、移交期管理、风险管理、项目资料管理、环境管理、利益相关方的满意度8个一级绩效指标，以及31个二级绩效指标，根据重要程度进行两两对比，形成判断矩阵。其中，[A0]表示一级评价指标判断矩阵，[A1]表示项目公司管理指标下二级指标的判断矩阵，[A2]表示建设期管理指标下二级指标的判断矩阵，[A3]表示运营期管理指标下二级指标的判断矩阵，[A4]表示移交期管理指标下二级指标的判断矩阵，[A5]表示风险管理指标下二级指标的判断矩阵，[A6]表示项目资料管理指标下二级指标的判断矩阵，[A7]表示利益相关方的满意度指标下的二级绩效指标的判断矩阵。

[A0=133537751311331313313313335115131311333133131133317113131311117131513131113151311313131]，[A1=11313131111131113111311333133311131311113131]，

[A2=1131313311131113111]，[A3=111313131113131331113311131111]，[A4=13711313117131151151]，

[A5=1355131331513131513131]，[A6=13131]，[A7=113153113531]，[A8=135131315131] 。

3.2.3 績效指标权重分配

根据公式（1）对判断矩阵进行层次单排序，以一级指标举例说明。将A0中每行向量相乘，再根据公式（2），对判断矩阵的每一行乘积再开8次方，得到

[W0=Mi8=3.671.001.850.941.320.520.370.62];

根据公式（3）对求得的特征向量做归一化处理，得到绩效指标的权重向量

[W0=Wi/i=18Wi=0.360.100.180.090.130.050.030.06];

根据公式（4）计算出判断矩阵的特征值，[λ0max=1ni=1n（AW）iWi=8.89]。重复进行上述过程，分别计算出二级绩效指标的权重及其特征值，如下：

[W1=0.12，0.12，0.10，0.37，0.18，0.10，λ1max=6.42];

[W2=0.10，0.30，0.30，0.30，λ2max=4.00];

[W3=0.09，0.12，0.28，0.28，0.23，λ3max=5.15];

[W4=0.43，0.20，0.06，0.30，λ4max=4.10];

[W5=0.55，0.25，0.13，0.07，λ5max=4.20];

[W6=0.75，0.25，λ6max=2.00];

[W7=0.10，0.26，0.64，λ7max=3.04];

[W8=0.64，0.26，0.10，λ8max=3.04]。

3.2.4 一致性检验

根据公式（5）和公式（6）计算得出表4。

根据表4可知，所有的二级绩效评价指标的CR值均小于0.10，则说明判断矩阵具有满意的一致性。

由于本文是对一级绩效指标与二级绩效指标共同进行绩效评价，指标间具有一定的相关性，所以单个指标通过一致性检验，并不能保障各个层次指标累计到一起，仍能通过一致性检验。因此，还需要对不同层次的指标的总排序进行一致性检验，计算结果如下：

[CI总=i=18W___iCIi=0.05];[RI总=i=18W___iRIi=0.98];

[CR总=CI总/RI总=0.051<0.1]。

由此可知，绩效指标层次总排序也通过一致性检验，说明权重分配合理。

3.2.5 结果分析

根据上述计算结果可以看出，一级评价指标中，项目公司管理指标权重最大，占比36%。由此可以得出，在高速公路PPP项目中，应该把项目公司管理作为主要的绩效考核指标进行考核。而项目资料管理、环境管理、利益相关者满意度对项目而言，影响相对较弱。二级评价指标中，项目公司管理指标下，合同履约管理权重最大，占比37%;建设期管理指标下，质量管理、成本管理、安全与文明施工指标均占比30%，说明三者均为建设期管理考核的重点;运营期管理指标下，设备、设施管理、道路维修、养护管理是该指标考核的关键，均占比28%;移交期管理指标下，更主要关注项目的运营状况，其占比43%;风险管理指标下，风险识别权重相比之下较大，占比55%，其次是风险防控，占比25%，所以在PPP项目运作过程中，项目公司要尽可能识别更多风险，并做好风险的预防和控制，减少项目失败的可能;项目资料管理指标下，更倾向于资料的收集与整理，占比75%;环境管理指标下，相比于环境的维护，更看重环境的预防，占比64%;利益相关者满意度指标下，由于高速公路项目是服务于社会公众，故社会公众指标权重占比64%，政府占比26%，社会资本占比10%。

3.3 基于模糊综合评价法对项目绩效评价

3.3.1 确定本项目评价对象U及评价集Y

根据上文表1识别出8个一级指标31个二级指标。一级绩效指标的评价对象为[U=u1，u2，…，u8]，二级绩效指标的评价对象为[V=v1，v2，…v31]。

将某省高速公路某段PPP项目绩效指标分为5个评价等级，即Y={优，良，中，及格，不及格}。

3.3.2 形成模糊关系矩阵X

本文邀请10位专家就每个二级评价指标对评价集Y的隶属度进行评价。如对财务管理这个指标，有4位专家对这个指标评价为“优”，3位专家评价为“良”，3位专家评价为“中”，没有人评价为“及格与不及格”，则该矩阵的矢量为（0.4，0.3，0.3，0，0）。

经统计整理后，得到的二级指标模糊关系矩阵如下：

[X1=0.30.50.20.00.00.40.30.30.00.00.20.40.40.00.00.30.40.30.00.00.10.50.40.00.00.20.50.30.00.0]，[X2=0.30.50.20.00.00.10.60.30.00.00.20.60.20.00.00.10.20.70.00.0]，[X3=0.40.50.10.00.00.10.40.50.00.00.50.40.10.00.00.40.50.10.00.00.60.30.10.00.0]，[X4=0.10.50.40.00.00.70.20.10.00.00.80.20.00.00.00.10.40.50.00.0]，[X5=0.20.40.40.00.00.20.60.20.00.00.30.50.20.00.00.10.50.40.00.0]，[X6=0.30.60.10.00.00.40.60.00.00.0]，[X7=0.60.40.00.00.00.50.40.10.00.00.30.60.10.00.0]，[X8=0.70.30.00.00.00.60.20.20.00.00.60.20.20.00.0]。

3.3.3 单因素模糊评价结果

根据公式[S=W×X]，将指标权重[W]与指标模糊关系矩阵[X]计算得到的单因素模糊综合评价结果為向量[Si]，如下：

[S1=W1×X1=（0.26，0.43，0.32，0，0）];

[S2=W2×X2=（0.15，0.47，0.38，0，0）];

[S3=W3×X3=（0.44，0.41，0.15，0，0）];

[S4=W4×X4=（0.27，0.39，0.34，0，0）];

[S5=W5×X5=（0.21，0.47，0.33，0，0）];

[S6=W6×X6=（0.23，0.60，0.07，0，0）];

[S7=W7×X7=（0.38，0.53，0.09，0，0）];

[S8=W8×X8=（0.66，0.26，0.07，0，0）]。

整理后即为新的模糊关系矩阵：

[X=0.260.430.320.00.00.150.470.380.00.00.440.410.150.00.00.270.390.340.00.00.210.470.330.00.00.230.600.070.00.00.380.530.090.00.00.660.260.070.00.0] 。

3.3.4 多因素模糊评价结果

[S=W0×X=（0.30，0.43，0.26，0.00，0.00）]

根据计算结果可知：某省高速公路某段PPP项目绩效评价的隶属度为（0.30，0.43，0.26，0.00，0.00），即该项目有30%的可能性为优，43%的可能性为良，26%的可能性为中，及格和不及格的可能性为0%。项目总体优良水平达到73%，因此，本项目的绩效评价结果为良好。

4 结论

本文根据高速公路PPP项目的特点，从项目公司管理、建设期管理、运营期管理、移交期管理、风险管理、项目资料管理、环境管理、利益相关者满意度等8个一级指标和31个二级指标，形成了比较系统、完整的高速公路PPP项目绩效评价指标体系。根据层次分析法确定各个绩效指标的权重，明确了指标间的重要性。根据模糊综合评价法对某省高速公路某段PPP项目从定性与定量的角度进行了多因素模糊评价。本文所构建的高速公路PPP项目绩效评价方法，过程相对简洁、容易操作，为今后高速公路PPP项目的绩效评价提供了方法和依据。

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