探讨城镇化中土地资源利用问题

安徽省城乡规划设计研究院 姜良恒

随着城镇化的发展，农村地区土地资源出现了大量闲置问题，从而造成城镇土地资源无法获得充足的可用资源，继而对城镇化发展目标的实现产生阻力。对此，应根据土地资源的分布规律，提出全新的土地资源的空间利用方案，以发挥出土地资源的最大化效用，以此促使土地资源能为城镇化发展给予重要依托。

一、城镇化中土地资源利用问题

（一）供给不足

在城镇化建设阶段，土地资源存在较为明显的供给不足问题。我国作为人口大国，可利用的土地资源较为有限。根据2020年公布的最新数据：其中有44.2%土地用于建设民用住宅（以二三线城市为例），而其余55.8%则作为其它用地项目进行开发，总量为31247万㎡。尤其随着城镇化建设的推进，土地资源中的耕地资源也有所减少，并且用地建设量增长率也趋于减弱趋势。如（表1）所示，而且用于交易的土地资源也表现出不稳定状态，其中最为主要的原因是耕地资源的浪费。部分进城务工人员，在耕地缺乏劳动力情况下出现闲置情况，但对于此类资源，也未能得到有效开发，促使土地资源供给量达不到城镇化建设要求。

表1 我国35个二线与三线城市土地建设与交易情况

（二）分布不均

在土地资源利用过程中，常出现土地资源分布不均问题。例如在部分城市出现劳动力多于土地资源的人力浪费情况。而某些地区的可用土地资源较少，甚至人均可用耕地也不能满足实际需求。在这种背景下，土地资源分布不均衡，也会影响城镇化土地资源利用效果。应结合综上表一中的相关数据，在35个二、三线城市中，土地的成交量有着明显的上下浮动差异大问题。特别是在2019年呈现负增长状态，这就需要相关部门正确审视土地资源交易合理性。

（三）管理不全

土地资源除了能用于建设商用住宅、商用大厦外，还可作为耕地种植农作物以及林木。而在对其进行规划利用时，也需考虑土地管理效果，不能一昧对其进行开发，造成耕地资源遭受破坏，这样将对我国民生、经济产生不利影响。现阶段需重新采取有效措施加强对耕地资源的保护，尤其是当前开展的城镇化项目，常选择在农村土地资源上兴建工厂，继而对耕地资源的循环利用带来损害[1]。

（四）征收不当

在农村地区常存在闲置土地或者荒地。为避免此部分土地资源出现损耗，常由政府职能部门对此部分土地进行征收。而目前在执行土地征收政策时，往往面临着不透明风险，造成部分农户权益受损。因此，需从土地征收方面进行优化，既要提高土地资源利用率，又要实现合理规划。

二、城镇化中土地规资源利用策略

（一）加大耕地后备资源开发力度

城镇化中针对土地资源利用问题，还可重点从耕地开发上，提出可行性建议，并以土地资源统筹管理形式，实现对土地资源的合理利用。在进行耕地开发工作时，要求职能部门需在耕地资源开发项目上表现出一定作为，并注重其参与积极性，既要加强对土地资源的整理，又要充分发掘耕地资源的可用价值，以便于提高耕地效益。

以南阳桐柏县的实践经验为例，在2021年2月份，此地区秉承着因地制宜的原则，应充分利用当地的耕地资源，不但扩大了耕地资源的利用面积，而且还为当地农户经济效益的提高带来了促进作用。为进一步推进该地区城镇化发展项目，专门启动耕地调研活动，对耕地面积进行汇总，并且还采用招投标模式、奖励策略以及跟踪审计机制，对城镇化中的耕地规划做出改变，而且对于耕地还特意运用管护保护制度，实现适宜开发。此外，此区域在耕地开发中还根据当地“山多地少”的资源特色，提出耕地整治项目，早在2016年，就曾对某村落中的70亩耕地进行整治，并且还通过土地流转政策，对耕地资源进行合并，其中仅在一年时间里共计完成120亩流转任务，并且75%的耕地资源作为花生作物的种植基地，经过整治后已在原有150kg亩产效益上提高了100kg/亩。而且还提出长达五年时间的土地资源利用计划，即从2017年到2022年预计针对100亩闲置土地进行二次利用，这样才能对当地的土地资源进行充分利用，并为当地农民带来增收，这样才能进一步增加耕地开发合理性。基于此，各地区应以此为基础，其制定适合的土地资源利用方案。

（二）优化土地资源交易条件

城镇化中土地资源利用工作，还需进一步优化土地资源的交易条件，以避免出现土地资源交易不当后果。关于土地资源的交易管理权，需由政府职能部门负责，但还需注重放权，政府具备统筹协调职责，但不能完全以强制干预的方式，其造成土地开发项目完全成为政府项目，这样将无法保证土地资源交易市场的规范化运作。其一，政府需核查好交易市场中土地交易参与方的身份，以避免以资本主义利润权衡的方式，仅满足小范围人员的利益；其二，需拓宽土地资源交易渠道。尽量以公开招投标方式进行交易，而且还需得到土地交易所等职能部门的管理，最终可促使土地资源利用项目成为城镇化发展核心，使之具备完善的交易基础。

事实上，我国在土地交易项目上每年都会提出新的举措。以2020年完善土地交易市场提出的政策为例，国务院将农田以外土地审批建设权转交给省级政府、市级政府等，这样可避免大范围管控，造成局部区域无法顺利对土地资源交易项目实施有效管理。与此同时，还在2020年实施放权举措后，先后于上海、北京以及安徽江苏等地进行一年的建设用地审批委托试点，并从中分析放权后土地交易是否趋于合理。经过种种土地规划政策的落实与成果验证，可对当前土地交易市场的完善化运作给予助力。据此，需注重土地交易项目的统筹管理，且杜绝一切违规行为[2]。

（三）加强土地资源保护管理

城镇化发展是以农村土地资源为基础，同时实现城市转型。而在转型中虽然要大力使用土地资源完善配套的城市基础设施，但也需要加强对土地资源的保护管理，不可剥夺土地资源的可持续发展优势，否则将造成我国可用资源严重受损，甚至威胁民众的基本利益。我国往年曾为了杜绝沙漠化现象种植大量林木，而且还推进了退耕还林项目，促使我国沙漠化问题得到了妥善处理。而在城镇化建设中，随着城镇设施的布置、住宅区的规划，在利用土地资源时，还需以维护生态平衡的目标，对土地资源进行有效保护。尤其对于耕地资源，不可完全将其开发为住宅规划地，否则必然削弱土地资源与城镇化建设项目的协调性。如若出现发展矛盾，不利于维护群众权益。因此，相关部门需有方向性的对城镇化建设中使用的土地资源做好分类。而对于部分优质耕地应设定不可开发条例。例如规定耕地周边不可建设化工厂等带有污染性物质的城镇建筑，又或是规定好每一项管理政策的管控周期，不能在颁布某项政策后，对其进行反复修正。只有相关部门在土地保护上做出突出贡献，才能为城镇化发展中合理利用土地资源奠定基础。因此，各级政府需出台各种土地保护政策，用于协助城镇化建设项目，以实现规范化发展目标[3]。

（四）完善农村土地征收制度

若只依靠现有土地资源，通常都无法满足城镇化发展需求。因此，还需针对农村地区的闲置土地资源进行征收，确保征收后既不会影响农户效益，又能为城镇化项目的递进给予保障。一方面，在土地征收过程中，需按照土地征收制度中的各项规定，严格加强管理监督，以免违反市场交易条例，造成土地征收中出现强制征收、征收程序不合规等情况，各级政府以及管理部门都需要发挥好自身作用，净化土地征收风气，要求参与土地征收项目的工作人员，以公正公开的征收方式，为农户支付征收费用。另一方面，还需遵照我国颁布的各项法律，应充分尊重基层民众的知情权。与此同时，还可采用下乡宣传、多媒体传播等方式，为民众普及土地征收知识，使其通过举报、自我维权等综合手段，积极配合征收部门完成征收任务。待顺利征收后，可对征收的土地资源进行合理利用，其中包括将其改造为商用住宅等，这些都需要先行在征收环节建立良好的征收管理机制，维护征收秩序。

三、结语

综上所述，城镇化发展中关于土地资源利用问题的解决，现已成为发展中的核心问题。对此，应从耕地土地开发力度、土地资源交易条件、土地资源保护管理、农村土地征收制度等方面着手，以便于在科学的土地规划利用中，土地资源能展现出显著价值，继而在良好的土地利用条件下，促进城镇区域的长远发展。