“后小康”社会保障粮食安全要有新思路

文/廖永松

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）

2020年突如其来的疫情，打乱了既有的世界经济和社会生活秩序，全球产业链、供应链和价值链快速重构，在中美贸易摩擦加剧、多国曾一度限制粮食出口、局部地区因疫情出现“战时”的大背景下，确保14 亿人口大国的粮食安全这一第一要务的重要意义更加凸显。2020年底的中央农村工作会议制定了系列保粮增收措施，中央农办主任、农业农村部部长唐仁健明确表示，务必确保2021年粮食产量稳定在13000亿斤以上，并力争稳中有增。具体说来，就是要“稳口粮，稳大豆，增玉米”，做到主要粮食作物的“两稳一增”。粮安则国稳，全球大疫未克之下，粮食安全问题始终被社会各界高度关注。

根据统计数据，2020年我国粮食总产量为13390 亿斤，比上年增加113 亿斤，增长0.9%，粮食生产再获丰收，产量连续6年保持在1.3万亿斤以上。单从供求关系看，我国“谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全目标是有保障的。但也需注意，2020年我国大豆、小麦、玉米、肉类、植物油进口都创历史新高，国内主要粮食品种价格有所上涨。

上世纪80年代绿色革命完成以前，包括中国在内的全球粮食安全主要是技术层面的问题：由于农业科技水平低下，资源利用率和劳动生产率不高，粮食单产水平低，粮食供给不能满足大多数人基本的食物需求。粮食安全的基本矛盾是城乡居民要“吃饱”与粮食生产能力不足的“温饱型”社会矛盾。解决这个矛盾的基本策略是不惜代价地提高粮食产量，包括育种技术改进，增加化肥、农药施用量，扩大粮食播种面积，提高灌溉面积和灌溉率，增加农电供应等等。总之，政策目标是要把粮食产出来，以解决大量居民能量不足、营养不良的吃饭问题。然而，中国经过改革开放40多年的发展，当前粮食安全问题已从“吃不饱”到“吃得好”的“后小康型”社会转变。粮食安全已不是一个简单的技术层面上的供求平衡问题，而是总量有保障，区域不平衡、品种不匹配、分配不均衡的经济社会问题。

2020年，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，绝对贫困得到根本性解决，全面小康社会如期建成，意味着全社会中已没有人存在“吃不饱”的问题。“后小康”社会保障粮食安全与温饱型社会最大的不同是，如何让低收入人群增加收入能吃得更好，让中高收入人群吃得更营养、更健康。因此，“后小康”社会保障粮食安全必须要区别于温饱型社会，要有新思路。总体而言，要坚持中央“藏粮于技、藏粮于地”的总方针，在确保18 亿亩耕地红线不突破的前提下，要以更加开放的姿态，更加充分地利用市场价格机制，调剂农产品供求活动。政府要避免逆周期调控农产品市场，在政策制定和执行上避免全国一刀切。

在粮食安全概念上，有两种思路。一种是将其改为食物安全或营养安全，将“粮经饲”三元结构下的农业产业观改为农业食品及相关产业的乡村产业观。现在有种观点认为，城市的功能是产业、科技知识聚集，乡村的功能主要是“粮食和农产品生产，生态环境保护以及乡村文化传承”，进而提出“乡村振兴不是指乡村发展”的错误观点。笔者认为，这是典型的温饱型社会粮食安全观思维。在“后小康”社会，城乡正在走向融合，不少新型城市的阳台、楼顶、地下室甚至办公室都可从事农业生产。在乡村，只有从产业发展、农业价值链提升的视角出发，通过龙头企业等新型农业经营主体带动农户种粮增收，才能保障低收入农民的粮食安全，改善其膳食结构。另外一种思路是保留“粮食安全”这个习惯提法，但赋予其新的内涵，就是指食物或营养安全，不再简单强调谷物或大豆自给率。

从消费结构上看，我国每年进口的大豆基本都用于榨取食用植物油和饲料，只是在统计意义上将其统计为“粮食”，而同样是用于榨取食用植物油和饲料的油菜籽、花生等农产品在统计意义上将其统计为“油料”，即使是被纳入“口粮绝对安全”的稻谷和小麦，由于不同群体收入差异，其意义也大为不同，如不应该把市场价格高达100 多元一公斤的高端大米纳入到“口粮绝对安全”的政策工具箱中，不能用解决温饱问题的粮食安全政策来指导“后小康”社会的粮食安全。

2020年末，国家统计局公布了新的农业及相关产业统计分类办法，没有传统的“粮食作物”统计一项。在笔者看来，这是面向我国2035年和2050年农业农村现代化奋斗目标作出的重大安排，需要高度重视，认真学习体会。分类将统计口径从传统的农林牧渔业生产环节，拓展到生产、加工、物流、营销、服务等全产业链的各个环节，很好地阐释了新的粮食安全观，对优先发展农业农村、促进乡村振兴具有十分重要的意义。

新统计分类包括大农林牧渔业、食用农林牧渔业产品加工与制造、非食用农林牧渔业产品加工与制造、农林牧渔业生产资料制造和农田水利设施建设、农林牧渔业及相关产品流通服务、农林牧渔业科研和技术服务、农林牧渔业教育培训与人力资源服务、农林牧渔业生态保护和环境治理、农林牧渔业休闲观光与农业农村管理服务、其他支持服务等10 个大类、61 个中类、215 个小类。新的统计分类按照国际惯例，把谷物（包括稻谷、小麦、玉米）种植与薯类、豆类与油料种植并列，在统计分类上改变了以往将主要用于食用植物油和饲料的大豆从粮食种植中分离出来，而与同样用途的油料作物并列，可以使政策聚焦到油料产业和饲料产业这个影响我国农产品供求平衡和粮食安全的主战场上来。政策上除了保稻谷、小麦、玉米种植外，需要深入研究如何利用好南方上亿亩冬闲田，如何加强海外农产品生产基地布局，如何宣传科学营养膳食观念，减少居民不必要的油脂摄入量。毕竟，增加几千亩大豆播种面积，是解决不了我国大豆需要从国外大量进口的根本性问题的。