长三角一体化背景下扬州“飞地经济”发展路径研究

孙虹 朱明珠

摘 要：结合长三角“飞地经济”的发展趋势，通过分析扬州发展“飞地经济”的现实意义及扬州“飞地经济”的发展现状，从跨区域产业梯度转移模式、优质资源跨区域合作模式、跨区域园区平台共建模式、供应链跨区块整合模式四个维度思考与扬州发展相适宜的飞地模式选择，总结整理出扬州“飞地经济”发展过程中面临的主要制约因素有顶层设计有待优化、合作机制不够完善、发展理念不够创新、要素保障不够有力等四个方面，最后针对性地提出推动扬州“飞地经济”发展的路径建议：加强顶层设计，明确发展规划;完善合作机制，推动互利共赢;创新发展理念，增强内生动力;深化要素保障，加强政策扶持。

关键词：长三角一体化;飞地经济;发展路径;扬州市

作者简介：孙虹，女，苏旅游职业学院经济管理学院讲师，硕士，主要研究方向商务管理;朱明珠，女，扬州市邗江区发展和改革委员会投资科科长，硕士，主要研究方向为投资管理。

中图分类号：G710              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2021）07-0052-06

长江三角洲作为全国经济水平最高、创新能力最强、开放程度最高的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中占据了重要战略地位。2017年5月，国家发改委等8部门联合发布了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，对“飞地经济”发展总体规划和合作机制进行了方向性指导[1]。2017年10月，党的十九大报告又再次明确了“飞地经济”新契机在区域一体化发展中的重要地位。2018年11月，习近平总书记宣布支持长三角一体化发展并上升为国家战略。2019年12月，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》进一步推动长三角一体化发展的实施。长三角区域经济发展一体化具体包含上海市、安徽省、浙江省和江苏省三省一市，近年来“飞地经济”已成为长三角区域协同发展的重要合作模式和经济策略，并逐渐扩散至全国。当前，扬州正聚焦新兴科创名城建设，大力发展“323+1”产业集群，推动八大领域项目投资建设，面临长三角一体化等国家重大战略叠加，通过“飞地经济”这一突破口，将进一步解决地区发展瓶颈制约，形成适合产业优势叠加互补发展的路径，为对冲疫情影响、做好“六稳”工作、落实“六保”任务提供新的思路和渠道，为扬州经济高质量发展提供新的动力源和培育新的增长极。

一、“飞地经济”概述

（一）“飞地经济”的内涵与特征

“飞地经济”指的是两个互相独立、产业资源和经济水平存在差异的地区，突破各自行政区划限制，进行跨空间开发，实现资源互补、利益共享的一种区域合作模式，其核心要义在于扩大开放和区域协调发展[2]。“飞地经济”的具体发展模式可多种多样：按照主导主体划分，可分为国家主导、地方政府主导、园区主导、企业主导等;按投入及管理方式划分，又可分为飞出地投资管理、飞入地投资管理和两地共建共管等。

“飞地经济”作为一种区域合作新模式，具體有三大特征。一是发展空间的分离性。飞出地和飞入地在行政上隶属于不同的行政分属地区。二是环境差异性。具体而言，其主要包括了资源禀赋、经济水平、经济结构和政策环境等差异性。三是模式机制的创新性。从产业转移方式来看，“飞地经济”实现了由以往单个生产环节或企业的转移变为产业链上下游多个生产环节的整体式打包转移;从合作关系来看，“飞地经济”实现了由以往发达地区带动不发达地区转变为两者共同发展，互惠互利;从承接内容来看，“飞地经济”实现了由纯资金承接变为项目和管理的复合承接。

（二）扬州发展“飞地经济”的现实意义

1.发展“飞地经济”能科学整合扬州产业要素优势，实现区域产业特色协调发展，提高城市经济发展效益。扬州作为南京都市圈和上海经济圈的节点城市，国家重点工程南水北调东线水源地，具有跨江融合发展取得明显突破和开放型经济新体系基本形成两大优势。在国家“一带一路”、长江经济带和长三角一体化建设中能够主动作为，通过发展“飞地经济”能充分利用扬州各县市区因资源和地域差异带来的压力差，提高产业转型和技术创新，使资源更好地流向高附加值特色产业区域，实现产业优化升级和经济高质量发展的双赢局面。

2.发展“飞地经济”能有效延伸主导产业链条，引领产业上下游企业协调发展，提升市场竞争力和行业影响力。扬州虽然在汽车及零部件、高端装备、新型电力装备、微电子及软件信息服务、海工装备和高技术船舶、生物医药和新型医疗器械、航空产业等领域具备一定优势，但目前产业一体化协调发展效率不高，产业链关联聚合度不强。发展“飞地经济”能有效延伸产业链，形成产业关联和优势互补，密切上下游企业联动，避免因产业条块分割造成的重复性高能耗建设，从而集中精力延伸和发展扬州的优势产业集群。

二、长三角一体化背景下扬州“飞地经济”的发展现状

（一）长三角“飞地经济”发展趋势

长三角“飞地经济”总体情况是上海、江苏带头，浙、皖效仿。据不完全统计，目前长三角共有各类跨界合作园区150多个，涉及到跨省共建、省内共建和政府企业共建等不同情况。在跨界合作园区建设中，以省内共建居多，苏、浙、皖三省目前均有40多个省内跨界合作园区。在跨省共建的园区中，上海牵头结对的最多，有21个，主要分布于江苏和安徽两省。

纵观长三角，上海综合优势突出，江苏制造业发达，浙江数字经济领先，安徽生态资源良好[3]。随着逆向“飞地经济”的产业协作新模式，近期长三角区域内还出现了“飞来飞去”的共建模式，如江苏、浙江多地到上海合作共建针对人才、科技和产业孵化的飞地，浙江淳安到杭州大江东产业集聚区建设飞地等。可见，随着产业互动走向纵深发展，协作模式不再局限于传统意义上的单向产业转移，而是出现了合作区域间产业要素的双向互动局面，长三角区域一体化发展必将走向深入。

（二）扬州“飞地经济”发展情况

目前，扬州各个县市区均有飞地合作的开展，相关政府部门也梳理了一份扬州开发园区特色产业名片，共有国家级、省级经济开发园区11个，主导特色产业各有侧重，主要围绕扬州“321+1”先进制造业集群，按照“特色定位、错位竞争、联动发展”的原则来推动。

宝应经济开发区工业园通过与上海莘庄工业园发展南北共建园区而收获满满，上海莘庄工业区宝应工业园通过总规模2.08GW的国家生态渔业光伏发电领跑者示范基地获批这一契机，在共建园北区首期规划打造1平方公里光伏产业基地，大力招引电池转化率高、度电成本低的科技企业，承载园区光伏制造业及上下游配套产业，目前已成功招引24个光伏等产业项目进驻宝应工业园。

高邮经济开发区通过政府与企业共建园区、企业和园区管委会共同管理园区的模式，由波司登集团在扬州高邮共建工业园，权责明晰、市场化程度高，共建效果也较好。波司登高邮工业园从2015年开始，通过完善道路、污水、电力、天然气、热力等“九通一平”基础设施工程，筑巢引凤，已成功招引27个项目入驻波司登高邮工业园，并在2017年全省南北共建园区考核中获评“共建园区考核特色园区”。

江都经济开发区通过大桥镇与上海爱就投金融信息服务股份有限公司共同出资设立的扬州爱链企业服务有限责任公司和爱链企业服务天使孵化专项资金，借助爱链的平台招引飞地企业落户，并为创新创业孵化项目提供资金支持。目前，江都经济开发区已成功招引上海、杭州等地涉及医疗健康、供应链金融、生物科技、智能服务等领域的18家飞地企业，为下一阶段深度对接先进地区的创新资源、拓展更高层次更宽领域的开放合作奠定了基础。

广陵经济开发区目前已有34家飞地企业落地，具体包括江苏太极实业、万方电子、江苏嘉和等，飞地企业数占广陵经济开发区规上企业总数的30%以上，其中高新技术企业占40%以上。近年来，广陵区城市工业项目频频采用飞地模式运行，项目由各镇街园区引进，根据区域内产业链图谱在经济开发区进行安置发展。

三、长三角一体化背景下扬州“飞地经济”发展的模式选择

（一）跨区域产业梯度转移模式

产业转移是“飞地经济”的首要功能，也是主流模式，新一轮长三角区域的产业转移不将“飞地经济”视作发达地区对欠发达地区的带动，更非转移落后的产能经济，而是强调在转移中升级产业，协同实现跨越式发展[4]。例如，上海—南通中央创新区，研发在上海、生产在南通，孵化在上海、转化在南通，前台在上海、后台在南通。

（二）优质资源跨区域合作模式

长三角区域内，根据优势互补的原则布局企业总部、科研基地、制造基地，该模式是飞出地通过创建区域合作品牌，整合各地优质资源，逐渐走向创新链顶端，以实现品牌价值整体提升[5]。例如，科大讯飞股份有限公司，利用江苏制造业基础优势发展机器人和图像视觉、浙江互联网基因放大优势发展“互联网+政务服务”、上海全球城市开放优势开展人工智能应用落地、安徽原始创新积蓄后发优势设立企业总部。

（三）跨区域园区平台共建模式

该模式由飞出和飞入两地约定在一定区域内共同开发建设园区，在实践中较为常见。按园区建设地所在位置，又可以分为正向飞地、反向飞地、跨区飞地三类，其中反向飞地近年来逐渐兴起。例如，张江长三角科技城是张江枫泾科技园、张江平湖科技园两地共建，上海与浙江互取优势，由飞入地致力于制造环节，飞出地从事研发、设计等附加值较大、辐射力较强的产业分工环节，通过资源共享、优势互补等措施创建的跨省市一体化发展实践区。

（四）供应链跨区块整合模式

该模式指飞入地和飞出地分属供应链上下游，企业充分调用各类资源实现产品流、信息流、资金流的集成管理，促进供应链要素自由流动、整体协同，从而降低交易、物流成本，提高经营能力。例如，长三角G60科创走廊产业合作示范园区，选择上海、杭州、苏州、合肥等部分园区成立产业联盟，在协同产业链上下游发展的同时，让要素资源在G60科创走廊实现有效配置和自由流动。

四、长三角一体化背景下扬州“飞地经济”发展面临的制约因素

（一）顶层设计有待优化

扬州“飞地经济”发展的主体力量依旧以政府导向为主，企业自身主导的市场自主行为偏少，可能会出现一窝蜂发展的局面，无法契合县市区的实际发展需求，致使市场化运作效率低。该模式往往随着政府政策导向的变化发生波动和调整，缺乏可持续性，对跨区域合作机制的稳定发展不利。因此，扬州“飞地经济”发展的重点还是要依托市场主导，主动寻求合作机遇，增强经济内生力，而不是持续依靠政府的传帮带，这就需要政府层面做出顶层设计。

（二）合作机制不够完善

扬州“飞地经济”的飞入地和飞出地之间的政府管辖、权责分工、利益分配、指标核算、风险分担、生态补偿等方面的合作机制还不完善，这直接影响了扬州发展“飞地经济”的可持续性和稳定性。在合作过程中，双方会在获利自身更大效益与承担最小代价之间进行利益博弈，在两头管理下企业申报项目、争取扶持会出现不知道找哪头的局面，所以构建科学有效的合作机制具有现实必然性。

（三）发展理念不够创新

扬州“飞地经济”發展不均衡，飞地园区尚未形成规模化、集群化发展效应，各县市区之间未能相辅相成地形成协同化发展态势，部分项目存在低水平重复现象，对扬州产业结构升级和经济高质量发展产生阻碍。同时，由于跟风发展，部分县市区在搭建“飞地经济”招商引资平台时只顾单打独斗，在构架产业集群上不够合理，未能形成取长补短、扩链补链、特色引领的产业链条。

（四）要素保障不够有力

扬州“飞地经济”当前在用地、资金、管理、技术、人才等软硬件方面仍然受到机制体制的制约，未能实现要素的自由流动和按需分配。而“飞地经济”的持续稳定发展必须突破各种不对等因素，包括行政管理、资源环境、技术研发、生产要素等，推进其在一体化市场环境中的运行，并在此基础上优化营商环境，为扬州“飞地经济”发展提供有力保障。

五、长三角一体化背景下扬州“飞地经济”发展路径提升建议

“飞地经济”作为扬州产业结构升级和區域协调发展的重要契机和突破点，要正视当前制约扬州“飞地经济”发展的瓶颈，深入研究具有扬州特色的“飞地经济”新模式，实现产业链延伸和产能提档升级，为扬州经济高质量发展提供新动能。

（一）加强顶层设计，明确发展规划

扬州市政府应进一步完善扬州市“飞地经济”相关制度和政策的建设，把握多项重大战略叠加的窗口期，积极抢抓“十四五”规划编制和国家扩大投资政策等重大机遇，聚焦各县市区当前主导产业发展优势和现状，科学谋划布局飞地产业园区，以各园区主导优势产业为主体，吸引壮大上下游产业集群，引导扬州产业经济联动发展，将各县域单打独斗式的零散合作，转变为区域多元化协同的整体合作。因此，政府要在顶层设计中明确跨区域合作规划，清晰飞出地与飞入地的双方权责，使行政管理、合作机制、利益分配、产业政策等能够顺畅地跨区域衔接，保证“飞地经济”良性运转[6]。同时，政府应及时总结和借鉴成熟地区的发展经验，适时完善与“飞地经济”相关的短中长期规划指导意见，科学引导各县市区和镇街园区招商引资的重点方向，为各地培育精准产业链集群和上下游企业联动发展提供理论指导和政策支持。

（二）完善合作机制，推动互利共赢

鉴于“飞地经济”合作的特殊性，合作主体之间必须理顺飞出地和飞入地双方在行政管辖、权责分配、利益博弈、指标核算、风险分摊等方面的关系，形成科学完善的合作机制，确保双方产业发展和经济效应的互利共赢，也只有在此前提下，才能形成“飞地经济”可持续发展的良好局面[7]。值得注意的是，利益分配方案必须充分考虑两地的产业成本支出，可以按照双方协议商定好的指标核算及收益比例进行分配。在核算成本时，除了显性成本，合作主体还要充分考虑土地增值、房产溢价、生态保护补偿等方面的隐形成本支出，只有在对合作双方权益和风险进行明确规范的前提下，才能保障双方义务履行和互利共赢的良性运转。

（三）创新发展理念，增强内生动力

扬州市政府要及时更新“飞地经济”发展理念，围绕扬州“323+1”重点产业集群图谱，有的放矢地开展项目招引，深度参与长三角地区产业分工协同合作，积极承接上海、苏南等地区的产业转移，以国家级和省级开发园区为载体，跨区域整合优质产业链条，推动优势产业的延伸优化与新兴产业的创新引领，寻求扬州“飞地经济”发展的新思路。一是依托优势产业基础，让扬州汽车及零部件、高端装备、新型电力装备、微电子及软件信息服务等具有竞争优势的产业飞出去，延伸壮大产业链，搭建域外发展桥梁，使扬州产业发展既有飞出地的延伸，又有飞入地的承接，实现链条式、聚合式发展。二是注重产业“逆向孵化”模式，针对扬州产业发展的薄弱环节，到发达地区筑巢引凤，引入突破产业发展瓶颈的企业和项目开展合作，弥补自身产业链劣势，学习南通主动与苏南自主创新示范区和上海科创中心对接，努力发展成为与发达地区相配套的研发转化基地，推动产业项目“上海苏南孵化、扬州转化”。三是利用创新研发中心，依托高校、科研机构、园区产学研创新孵化中心实现高端特色产业的提档升级，不断增强产业发展的内生动力。

（四）深化要素保障，加强政策扶持

扬州市政府要推动各类产业要素跨区域优化配置，打造优质的营商环境，在用地、资金、技术、人才、信息、基础设施等方面为扬州发展“飞地经济”提供坚实保障[8]。一是依托各县市区地域优势，盘活存量土地资源，凡是符合国家产业政策、土地利用规划和扬州城市规划的“飞地经济”项目，统筹纳入土地利用计划并予以优先保障，抓紧项目落地的审批，结合地方新型城镇化发展趋势，开发强链补链的产业集聚园区。二是积极与政策性银行开展合作，借力政策性资金发展“飞地经济”，建立产业引导基金，引导社会资本参与建设，财政担保与银行共同设立风险补偿基金，为优质项目提供专项资金支持，加快形成新一轮有效投资。三是优化基础设施，促进长三角区域交通互联互通。近期沪通铁路的开通，以及年底通车的连淮扬镇铁路，将大大缩短扬州与长三角区域的时空距离，下一步还将推动北沿江高铁、京沪高铁宁阳联络线规划建设，推进中心城市“一环七射”高速公路网等工程。四是利用扬州科研院所、高校人才优势，加大力度解决高端人才的住房、社会保障、子女教育等重点问题，为扬州产业提档升级提供更有力的人才支撑和智力支持。五是打造优质的飞入地营商环境，以先进的管理理念和优质的服务水平，营造近悦远来的创新创业环境，解决合作的非经济阻力。

参考文献：

[1]杜悦英.沪苏大丰：长三角飞地经济探索者[J].中国发展观察，2019（12）：24-30.

[2]章宇萍.基于产业融合的长三角飞地经济发展策略研究[J].现代经济信息，2019（1）：478.

[3]李鲁奇，马学广，鹿宇.飞地经济的空间生产与治理结构——基于国家空间重构视角[J].地理科学进展，2019，38（3）：346-356.

[4]任姝玮.“飞地”经济助力沪苏产业联动共赢[J].浦东开发，2019（8）：37-39.

[5]吴福象.“飞地经济”：区域合作发展新体制[J].群众，2017（16）：11-13.

[6]朱晨斓，王松.市镇村三级联动的“飞地抱团”新模式研究——以浙江省海宁市为例[J].当代经济，2019（12）：72-74.

[7]马骏.产业融合发展引领长三角飞地经济升级对策[J]. 科学发展，2018（8）：32-40.

[8]孙久文，苏玺鉴.新时代区域高质量发展的理论创新和实践探索[J].经济纵横，2020（2）：6-14，2.

[责任编辑    秦   涛]

Research on the Development Path of Yangzhou "Enclave

Economy" under the Background of the Integration of the

Yangtze River Delta

SUN Hong， ZHU Mingzhu

Abstract： Combined with the development trend of "enclave economy" in the Yangtze River Delta， this paper analyzes the practical significance of developing "enclave economy" in Yangzhou and the development status of "enclave economy" in Yangzhou. From the four dimensions of trans regional industrial gradient transfer mode， trans regional cooperation mode of high-quality resources， trans regional park platform co construction mode， and trans regional integration mode of supply chain， this paper considers the enclave mode selection suitable for Yangzhou's development， and summarizes and sorts out the main restricting factors in the development process of "enclave economy" in Yangzhou， including top-level design needs to be optimized， cooperation mechanism is not perfect， development concept is not innovative， and element guarantee is not strong enough. Finally， it puts forward the path suggestions to promote the development of "enclave economy" in Yangzhou： strengthen the top-level design and clear the development plan; improve the cooperation mechanism and promote mutual benefit and win-win results; innovating the concept of development and enhancing the endogenous power; deepen the protection of factors and strengthen policy support.

Key words： Yangtze River Delta integration; enclave economy; development path; Yangzhou