地方政策框架评估体系的构建及运行研究

张宇

（上海市科学学研究所，上海 200031）

复杂性是政策的主要特征之一，各项政策之间在背景、意义、内容、目标等多个方面往往存在较为密切的联系。因此，不能简单地将各项政策当作独立的个体，需要以系统的观点来看待政策，政策评估也应是基于系统性思考[1]。Jane Pitcher[2]认为，与其将多项实证评估进行叠加，不如通过一套系统方案获得更为全面的判断。目前，在对一组政策进行系统性分析上，主要存在两方面的困难。一是源自政策内容方面。政策与政策之间，在不同视角下虽然相同点可能较多，但如果放在一起比较，各项的关联程度往往不够统一，导致将一组表面看来具有一定相关性的政策进行系统性研究时，容易出现研究对象拼凑、研究结构松散、研究路径不通畅等现象。二是体现在研究方法方面。目前国内外随着对政策研究的不断深入，对关系相对简单的政策已经探索出多种研究方法，积累了丰富的经验。但面对更具多样性的一组政策，进行系统性分析的复杂程度更高，单一角度的分析方法就尤显不足。目前，地方政府在贯彻落实国家重要政策的实际操作中，有时会根据“先出台1项主体政策，再出台N项配套政策”的思路研究制定政策，以期通过类似“组合拳”的方式达到更好的政策效果。“1+N”模式中的各项政策目标趋于一致，能够形成较为清晰和明确的政策框架，为后续对政策开展系统性分析和评估工作提供了更为合适的研究对象。鉴于公共政策包含多种政策类型，本文选择以其中一类的科技创新政策为切入点，对政策框架体系和相应的评估体系进行深入研究，旨在探索解决对一组复杂政策如何进行评估的问题。

1 政策框架体系的构建依据

1.1 政策框架的主要组成部分

“1+N”政策模式下的政策文件，主要涉及国家政策、地方政策和政策内容中的具体对象。参照政治经济学、行政管理学和公共政策学等领域的概念界定，政策框架可进一步归纳为由国家政经层面、地方治理层面和施行对象层面三个层面组成，核心部分是地方制定的文件框架。国家政经层面的主体以出台政策的国家某个部门或多个部门为代表，既是国家层面政策的发布者，也是地方贯彻政策精神的指引者，是地方制定文件参照的政策源头。地方政府根据国家层面的一项或多项政策，制定形成地方政策文件框架。地方治理层面的主体以省、市、区级某一部门或多个部门为代表，既是对上级政策精神的贯彻者，也是本地政策的制定者，以及通常情况下的执行者和监督者。政策内容中施行对象层面的主体，体现为某些单位、机构、组织，或某一群体、某类人等，可以统称为对象群体。政策对象既是政策的受益者，同时也是受政策影响的约束者，还是对政策感知的反馈者，在一定程度上代表着社会角色。另外，需要一提的是，通常地方政策中的作用对象也可能包含政府本身，本文将其放入地方政府层面一并考虑（见图1）。

图1 政策框架的主要组成部分示意图

1.2 构建政策框架体系的理论依据

国家出台政策文件，是地方政府研究制定政策的主要源头，也是政策进行转移的起始。同时，地方政府通常也会学习研究国外和国内其他地区的政策来进行参考。政策转移（Policy Trans⁃fer）理论的主要提出者多罗维茨（Dolowitz）和马什（Marsh）[3]认为，政策转移可从“照搬照抄”到“思想上的创新”来分为复制、模仿、混合、合成、启发等5个程度，并认为对信息了解不充分、重要内容未纳入、相关要素差异化等会导致转移失败。国内学者陈琳[4]认为，政策转移出现失灵的原因主要体现在机械转移、形式转移和盲目转移等方面。孟喜悦[5]认为，在执行方面没有过多的资源（资金、技术、人力、物力等）限制是促进政策转移成功的主要条件之一。程溪等[6]基于学习型政府的发展趋势认为，未来影响政策转移的相关要素包括精英合作、政策实验、资源冲突等方面。地方政策的出台，可以视为地方政策开始扩散。在政策扩散（Policy Diffusion）理论方面，鲍施伊（Boushey）[7]认为，政策扩散受到政府特征、创新特点、利益群体与行业组织以及国民情绪几种因素的影响。罗杰斯（Rogers）认为，影响一个地区是否开展政策扩散的因素包括对创新特性的理解、创新决策的种类、沟通的渠道、社会体制、代理人的促进等。斯通（Diane Stone）[8]认为，政策转移与政策扩散同样具有过程分析视角，关注的焦点同为政策特点，二者进行整合的意义远大于概念上的区分。

地方政府根据国家政策研究制定地方政策，共同提升治理水平。自20世纪90年代中期开始，治理（Governance）的概念在公共管理领域重新崛起。随着对政府治理的深入研究，理论界逐渐倾向于用“协同治理”（Collaborative Gover⁃nance）的概念来指代政府与企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与公共事务的“协同合作”。学术界和实务界的基本共识是，治理代表着控制模式的一种发展阶段，主要表现是公共部门与私人部门之间的界限越来越模糊了[9]。Ter⁃ry Cooper[10]认为，未来的公共行政不再是单靠政府层级体制的单打独斗，协同合作已成为不可避免的事实。Rhodes[11]认为，政府应当选择以市场或准市场的机制来提供公共服务为主，尽量减少干涉的范围和深度。田培杰[12]认为，协同治理主要有公共性、跨部门、互动性、正式性、政府为主、动态性等特征，协同的动力包括思想共识、协同能力和有效参与三个因素。思想共识包括相互信任、共同目标、利益平衡等。协同能力包括机制设计、学习、领导力和资源等。根据鲁肯斯迈尔（Lukensmeyer）和托雷斯（Torres）[13]的分类，随着深度和主动性逐步增加，公众参与可以分为通知、咨询、参与和协同四种类型。

1.3 基于“转移扩散—治理协同—成效影响”的政策框架体系

地方政策出台后，政策成效开始逐步显现，这是制定政策的价值所在。与单一政策不同，政策框架体系的政策成效不仅反映在施行对象层面，还反映在国家政经层面和地方治理层面。政策施行对象是参与协同治理的必要角色，将政策信息与成效反馈给地方政府和国家政府，与政策转移及扩散构成了闭环。同时，将政策影响扩散到社会之中，产生的政策成效也作用于地方和国家层面（见图2）。

图2 政策转移扩散与信息成效反馈示意图

鉴于目前在社会科学研究中长期存在的以能动性要素为主的“事件—过程”和以结构性要素为主的“结构—制度”两种不同的研究策略[14]，并不能有效地解释政策成效的生成，本文引入以价值性要素为主的“产生—增值”视角，共同构建形成“转移扩散—治理协同—成效影响”三维视角分析模型（见图3）。从发展趋势来看，基于扩散导向的政策转移中，社会化参与程度将越来越高，尤其在政策研究制定阶段。非政府背景的组织发挥作用将越来越重要，治理的路径不再是自上而下“垂直的”且“单一的”，协同治理的网络化特点更加明显。政策效果反馈渠道的畅通程度将不再是重要问题，信息的真实性和完整性以及反映问题的深入性等方面将被重点关注。

图3 政策框架体系“转移扩散—治理协同—成效影响”分析模型

2 政策框架评估体系的构建

2.1 政策评估与政策过程的阶段对应

政策从制定到执行是一个动态过程，包含多个阶段。一些学者按照“政策方案确定之后—政策执行之前”“政策执行之前—政策执行之后”“政策执行之后”等方式进行划分，选择其中某个阶段进行评估。胡思琪[15]进一步提出了“政策制定—政策执行—政策效果”全过程的分析思路。但从政策完整的时间轴来看，相关过程还应包括地方政府在国家政府政策出台前的积累准备阶段，以及政策执行一段时间后为政策升级而进行前瞻性研究的阶段。因此，更为完整的全过程应是“政策准备—政策制定—政策执行—政策效果—政策升级”，这也是政策评估工作需要考虑对应覆盖的范围。王瑞祥[16]等学者对政策评估梳理出事前评估、执行评估和事后评估等三种类型。结合政策评估在政策过程中所处的阶段，政策框架体系的评估过程可包括前评估—中评估—后评估—再前评估。其中，前评估对应政策的准备阶段和从研究到制定出台这一阶段；中评估对应政策出台后到执行这一阶段；后评估对应对政策效果进行总结这一阶段；再前评估对应政策升级这一阶段（见表1）。

表1 全过程政策与评估的各阶段对应情况

2.2 政策评估的价值性目标

政策评估的作用可以表现在多个方面，但其核心作用主要体现为两点：一是找出政策存在的真正问题，二是客观反映出政策的价值。对于政策没能达到预期目标的情况，也可以归为存在问题，需要进一步分析探讨。赵峰等[17]学者将科技政策的价值分为行政、经济和社会三类。其中，行政价值侧重于突出政策的执行和落实情况；经济价值侧重于突出政策实施的经济效率；社会价值侧重于突出政策对利益相关者的影响。赵书松等[18]学者总结出政策评估价值取向经历了效率主导、绩效主导以及民主与服务主导三个发展阶段。其中，效率主导的价值取向体现为，将政府投入与产出的效率优先于政策的结果与有效性进行评估；绩效主导的价值取向体现为，在评估中注重政策的效果，兼顾经济、公平和效率等属性；民主与服务主导的价值取向体现之一为，提高评估过程中的社会化参与程度。陈庆云等[19]学者认为，政策评估的重点在于政策效果，并强调政策评估是一种价值判断，可考虑从政策投入、政策效益、政策效率和政策效应等角度进行评估。本文认为，在政策框架体系中不同的价值取向是并存的，主要特点如下：国家政经层面是自上而下俯瞰整体效果，强调整体性和战略导向；地方治理层面是承上启下的重要枢纽，强调时效性和目标导向；施行对象层面是政策落地质量和细节具体呈现的载体，强调准确性和效果导向。从以“效”代“值”的角度来看，国家政经层面的评估目标以“效益”为主，其内涵可概括为基于政策方针方向性的提出，对未来产生有益效果的预期，包括目标是否实现、实现的程度如何。地方治理层面的评估目标以“效率”为主，其内涵可概括为贯彻上级政策精神，结合地方具体情况及时制定和执行政策的工作成效。政策对象层面的主要评估目标以“效应”为主，其内涵可概括为政策对象在政策面前做出的反应及应对的程度，包括心理感受和生理行动两方面。例如，对象主体认为政策是否符合相关规律、满足自身诉求、得以健康发展，以及了解政策和使用政策等具体行为（见表2）。

表2 基于价值性评估的主要目标及其内涵

2.3 框架视角下政策评估的主要区别

对不同政策进行评估是否存在根本性差异，目前学术界基于政策类型的不同大致分为两派。以公共政策中的科技创新类政策为例，学术界对科技政策评估尤其是科技创新政策评估的内涵还未达成共识。部分学者认为，科技创新政策评估本质上属于公共政策评估。还有一部分学者认为，由于科技政策、创新政策和科技创新政策与公共政策有明显区别，需要将科技创新政策评估与一般公共政策评估加以区分。本文认为，政策评估的区别不仅源于政策类型，虽然政策背景和政策内容等方面的差异可能会导致需要选择不同的评估工具和评估方法，但是在政策框架评估中，最核心的区别在于政策主线。不同的政策主线会影响评估重心发生变化，这些差异在评估问题的设计上和评估指标的选择上会表现得尤为明显。基于此，前述政策框架体系的主要评估要点可视作为对政策“共性化”方面的评估，后续还需要根据政策主线来增加对政策“个性化”特点的分析，进而构成更加完整、更具有针对性的评估体系。另外，在评估中需要特别注意的是，地方政策主线的拟定是否同时兼顾以下两个方面：一方面将国家层面可能同时存在的多项国家政策主线进行融合，主观上呈现地方政府的能动性及能力水平；另一方面将地方政策主线与地方中长期建设方略相契合，客观上反映地方特点及经济建设等发展规律。

2.4 政策框架评估体系的设计原则

在系统性较强的政策框架体系中，各个重要环节密不可分。良好的政策框架利于对政策的整体把握，逻辑清晰的政策主线更容易凝聚多个政策目的以产生合力，积极和互动的监督执行利于让政策切实落地，科学的公众参与机制让繁复的政策文件更具活力，有效的评估能准确找出问题并全面客观地评述政策价值。与一般的政策评估不同，政策框架体系的评估不仅需要注重可操作性，还需要结合系统理论和框架属性。本文认为对政策框架体系的观察分析与评估体系的设计构建需要把握好以下基本原则：一是整体性原则，要求评估内容具有足够的涵盖面；二是动态性原则，加强评估过程与政策转移扩散过程之间的联系，充分反映出政策框架中三个层级之间相关要素的循环情况；三是平衡性原则，各项政策文件内容既不重叠又不缺位，结构合理；四是自洽性原则，对政策文件框架内各政策文本之间配合程度以及政策主线的融合效果等进行考量，是政策之间产生“合力”的内在条件，政策之间不冲突、政策主线方向一致是最基本的要求；五是协同性原则，对政策文件框架外政策制定和执行等部门之间的协同关系和效果要有所反映，是政策之间产生“合力”的外在条件；六是稳定性原则，要求评估指标、工具、方法等相互结合，关系严密不松散；七是开放性原则，积极邀请政策对象中的代表参与各项重要的评估环节中；八是有效性原则，根据专家意见对有关指标和权重等进行修正；九是客观性原则，重视资料搜集、问卷调查、现场访谈等工作，尽可能避免随意性、先入为主等主观影响；十是精简性原则，合理控制统计指标规模，避免数量过于庞大。

2.5 政策框架体系的评估要点分析

在“转移—扩散”和“治理—协同”的分析维度中，理论界已提供相对充分且可供参考的能动性和结构性评估要素。在此基础上将价值性要素作为进一步补充，初步形成政策框架体系的主要评估要点，将政策框架体系中的复杂关系比较清晰地呈现。其中，部分要点以“是否存在+如何达到更好”的方式进行表述（见表3）。

表3 政策框架体系的主要评估要点示例

2.6 政策框架评估指标体系的构建流程及方法

建立政策框架评估指标体系的出发点是在评估要点结构化的基础上，进一步将政策框架体系中涉及的复杂关系简单化。为确保评估指标满足获取信息的数量和质量的双重要求，设计如下流程及方法（见图4）。

图4 政策框架评估指标体系的构建流程及方法

3 基于上海“科改25条”的案例分析

3.1 政策背景、主线、框架

2018年国家连续出台了《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》等有关科技体制机制改革的系列重要文件，要求各地认真贯彻落实。2018年7月起，上海研究制定地方贯彻落实政策，形成了“1+N”的政策框架体系。“1”是总体部署，上海以贯彻落实科技体制机制改革为契机，围绕建设具有全球影响力的科技创新中心，基于“大调研”①的问题反馈，学习领会习近平总书记视察上海时的重要讲话精神，结合中央交给上海的三项新的重大任务②，坚持需求导向、问题导向和效果导向，围绕“由谁来创新”“动力哪里来”“成果如何用”等根本性问题，以增强创新策源能力为主线，于2019年2月22日出台《关于进一步深化科技体制机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》（简称上海“科改25条”）。上海“科改25条”在促进各类创新主体发展、激发广大科技创新人才活力、推动科技成果转化、改革优化科研管理、融入全球创新网络、推进创新文化建设6个方面，提出了25条改革举措，为加快构建适应创新发展规律、科研管理规律、人才成长规律的科技体制机制做好系统设计。“N”是分类部署，陆续制定各重点环节领域的改革政策，出台系列配套实施细则③。通过上海“科改25条”及系列实施细则的制定，为落实科技体制机制改革举措提供了制度保障。

3.2 评估指标体系的设计思路

依据前述构建流程，充分考虑政策框架体系评估的复杂性和质量要求，建议采用四级指标体系结构对上海“科改25条”政策框架进行评估。首先，根据指标体系设计的目的，例如，将目标层定义为“各阶段工作绩效”，然后将政策的准备、制定、执行、效果和升级等5个阶段设定为一级指标，将国家政经、地方治理和政策对象这3个层面设定为每个一级指标项下的二级指标，再将转移扩散、治理协同和成效影响设定为每个二级指标项下的三级指标，即一级指标5个，二级指标15个，三级指标45个，四级指标若干（见表4）。在前述十项原则的基础上，对四级指标的设计和选择需要进一步明确。一是兼顾指标覆盖的充分性与指标数量的精简性。一方面，科技创新政策通常由科技部门牵头，科学、技术、创新、经济、改革、治理和社会等属性兼而有之，相比一般的公共政策在包含的要素和关系上更加丰富；另一方面，四级指标的总体数量不宜过多，以利于后续操作。二是兼顾指标内涵的战略性与指标特点的本地性。上海“科改25条”政策框架一方面融合了国家“双轮驱动”④等宏观背景，以及加强科研诚信体系建设、深化“三评”改革、优化科研管理等国家政策主线；另一方面与中央交给上海的三项新的重大任务、建设具有全球影响力的科技创新中心等地方发展战略相结合。

表4 政策框架评估的四级指标体系

3.3 评估体系运行应注意的问题

第一，可根据不同的政策阶段分开评估。上述指标体系是根据全过程评估设计，在实际操作中可灵活操作，可以根据需要对不同政策阶段进行分开评估，也可以整体评估。例如，时隔主体政策出台2年之后，着手准备评估上海“科改25条”的主要目的有两个：一是对前期政策成效进行综合考量；二是为后续政策完善升级提前做好准备。既可以作为后评估阶段，也可以作为再评估阶段，还可以加上前评估和中评估阶段整体评估。但无论选择哪个阶段，都需要严格按照确定后的评估要点进行操作。第二，需要对政策对象中的机构主体进行评估。与一般政策不同，在上海“科改25条”政策框架体系中，除了国家宏观政策层面、地方中观政策层面，政策转移还出现在高校和科研院所等机构制定规章制度的微观政策层面。因此，对于政策转移和扩散的评估要点，需要下沉到政策对象中的机构主体上。第三，加强评估问卷设计的开放程度。在目前已有的评估方式中，越来越多地强调多元主体参与，但较少有学者提出在问卷的设计过程中，不仅由第三方评估机构主导，还需要邀请问卷发放对象的代表来参与设计具体问题。上海“科改25条”的政策对象群体以科研工作者为主，拥有丰富的一线工作经历和感受，适合深度参与评估工作，可选派代表参与问卷设计。第四，不急于对政策工具的类型进行选择。国内外学者依据不同角度和标准对政策工具的类型进行了多种形式的划分。目前经常出现先选定政策工具的类型，再评估该类政策工具在政策中的使用是否合理的情况。这样的操作顺序势必会给政策的分析和评估工作带来一定的局限性。建议先根据问卷等评估的反馈来确定政策工具类型，再去总结政策工具的结构和力度的合理性。

4 总结

以政策框架作为研究对象，在一定程度上降低了对一组政策进行深入研究和评估的难度。作为一种较为成熟的政策组合模式，以“主体政策+配套政策”为表现形式的“1+N”政策框架体系，已成为地方政府集中贯彻落实国家政策的主要方式之一，亟须形成与之对应的评估方法。本次研究基于两个基本观点：一是政策制定与评估工作须向前延伸。前评估能够让评估体系更加完整，与前评估对应的政策准备阶段及制定阶段在地方政府提高政策成效中发挥越来越重要的作用；二是社会化参与应尽可能全程覆盖。加强社会化参与制定政策已逐渐成为提高政策质量的必要条件之一，能够进一步提高地方协同治理水平，减少政策执行落地过程中不必要的风险。邀请评估对象参与评估设计可以提高评估质量。

本次研究的创新点主要体现在以下六个方面。第一，将政策框架体系作为研究对象，并作为系统性开展政策及评估研究的切入点，探索找出解决政策复杂性研究的方法。第二，在“事件—过程”和“结构—制度”两种传统研究策略无法有效解释政策成效如何生成的情况下，引入以价值性要素为主的“产生—增值”视角，构建“转移扩散—治理协同—成效影响”三维理论分析模型，并揭示该模型的未来发展趋势。第三，进一步明确政策全过程分析的完整性，并将评估与政策过程进行阶段对应，以提高评估与政策之间的关联程度。第四，提出对于不同政策框架进行评估，其核心区别是政策主线，而不仅仅在于政策类型。第五，区别于一般政策评估，引入系统理论和框架特征视角，提出对政策框架体系观察分析与评估体系设计构建的十项基本原则。第六，提出通过政策评估来对政策工具的选择进行验证，而非先确定某类政策工具，再评估该类政策工具中的具体选择和侧重是否合理。后续需要通过切实开展地方政策框架的评估工作，对目前构建的理论体系、评估要点和指标体系等进行校验，对问卷设计、指标权重和计算方法等进行完善，以提高政策框架评估体系的实际应用效果。

注释：

①2018年上海全市开展了为期一年的“不忘初心、牢记使命，勇当新时代排头兵先行者”大调研活动，动员广大党员干部进企业、进社区、进农村，努力做到调研主体、调研对象两个“全覆盖”。

②增设上海自贸试验区新片区、在上海证券交易所设立科创板并试点注册制、实施长三角一体化发展国家战略。

③针对科研项目管理和自主权下放，出台了《上海市科技计划项目管理办法（试行）》《关于进一步完善上海市科研计划项目（课题）专项经费管理的通知》《上海市市级教育财政科研类项目经费管理办法》《上海市科技计划科技报告管理办法》《上海市科技专家库管理办法（试行）》《上海市深化科技奖励制度改革的实施方案》《上海市科技计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》；针对人才评价，出台了《上海市分类推进人才评价机制改革的实施方案》；针对机构评估和自主权下放，出台了《关于进一步扩大高校、科研院所、医疗卫生机构等科研事业单位科研活动自主权的实施办法（试行）》《关于促进新型研发机构创新发展的若干规定（试行）》《上海市重点实验室建设与运行管理办法》《上海工程技术研究中心建设与管理办法》；针对科研诚信体系建设，出台了《关于科研不端行为投诉举报的调查处理办法（试行）》等。

④2016年5月，中共中央国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，要求按照“坚持双轮驱动、构建一个体系、推动六大转变”进行布局。双轮驱动就是科技创新和体制机制创新两个轮子相互协调、持续发力。