“双减”格局下的教师轮岗政策：问题及应对策略

曾新　张钰迪

关键词 “双减”政策;教师轮岗;国外经验;问题及策略

中图分类号 G451

文献标识码 A

文章编号 2095-5995（2021）12-0012-05

2021年7月，国务院办公厅颁布了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，明确了减轻学生作业负担与校外培训负担（简称“双减”）的相关任务要求。“百年大计，教育为本;教育大计，教师为本”，教师是教育发展的第一资源，教师轮岗是促进“双减”政策顺利实施的有力举措。因此，相关部门应继续推进教师轮岗政策的实施，关注“双减”政策背景下教师轮岗政策的新变化。同时，也应认识到当前我国教师轮岗政策在运行过程中仍存在一些问题。对此，本文认为相关部门可借鉴与我国地理位置临近且文化背景具有相似性的日本与韩国在推行教师轮岗中所形成的经验，并结合我国目前一些地市出台的教师轮岗新规定，探索更为有效的教师轮岗发展路径，进一步促进“双减”政策的顺利开展。

一、教师轮岗的内涵及“双减”格局下教师轮岗新变化

教师轮岗，也称教师轮换或教师交流，是指为缩小城乡之间、区域内部学校之间义务教育师资水平的差距，指派优质学校与薄弱学校的教师进行为期较长的交流，尤其是注重优质学校教师到薄弱学校的交流情况，以促进教育资源的合理配置。2014年教育部等三部门出台《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《意见》），从轮岗的工作目标、人员范围、方式方法、保障机制、管理方式、责任主体方面，对校长、教师轮岗的相关内容进行宏观部署，明确了实施县域内教师交流的意见，突显了国家对教师轮岗的重视。2021年“双减”政策背景下，北京市的教师轮岗新规定也应运而生，该举措与之前的（旧的）教师轮岗政策相比有以下变化：第一，目标要求有所区别。旧的教师轮岗政策所要达到的目标要求是推进义务教育均衡发展，促进教育公平;而北京市教师轮岗新政是针对“双减”政策而提出的配套举措，在原有目标基础上，旨在建立更高质量的教育体系。第二，教师轮岗人员比例有所增加。《意见》要求城镇及优质学校教师轮岗的比例为每学年至少达到符合要求的教师总数的10%，而北京市新政要求凡是距离退休时间超过5年并且在同一所学校连续工作6年及以上的公立学校在编教师，原则上均应进行交流轮岗，以促进教师轮岗的常态化，实现优质资源的动态流动。第三，教师轮岗的方式更为细化。旧有教师轮岗方式的设计主要从类型上为各地提供了参考思路，包括定期交流、跨校竞聘、学区一体化管理、名校办分校、乡镇中心学校教师走教等，而北京市教师轮岗政策更注重方式的细化，如在轮岗前进行供需精准调配，按需定岗，按岗定人，在学校进行供需摸排，使得流动的质量更高、效益更大。第四，教师轮岗的经济待遇保障进一步提高。旧的轮岗政策注重在各级评奖评优、绩效工资方面对轮岗教师予以倾斜，而北京市对教师轮岗制定了评奖评优的新标准，更多以轮岗工作的实际效果来评价，同时更为注重绩效工资的作用。这些新变化反映了教师轮岗政策随着时代的发展不断进行更新调整，一定程度上促进了教育资源的合理配置和高质量教育体系的构建，有助于推动“双减”政策的顺利进行。

二、“双减”格局下教师轮岗面临的主要问题

（一）轮岗过程中对教师的意愿关注较少，教师缺乏发声的机会

教师轮岗政策在实施过程中，较少关注一线教师群体的想法和参与轮岗的真实意愿。其一，教育公平是我们永恒的追求，尽管轮岗政策的总体目标体现了公平性、公正性，但真正落实到地方，实施效果并不理想，地方教育部门在执行过程中往往带有强制性、人治化色彩。例如，地方教育部门在执行教师轮岗政策时，设定的惩罚性措施往往大于激励性措施，使得部分教师为了逃避惩罚不得不去轮岗。其二，地方教育部门在选派人员进行轮岗时，较少地询问和征求教师的真实想法，面对即将前往的轮岗学校，教师基本处于场外状态，更多的是被动服从而非主动参与，教师的民主参与权存在一定的缺失状态，难以表达自身的真实意愿和诉求。

（二）教师轮岗的遴选方式不够规范，难以真正达到目标要求

在当前“双减”背景下，教师轮岗人员遴选的有效性直接关系到能否真正实现减轻学生负担，缓解家长焦虑，进而建立起高质量的教育体系。其一，部分学校存在“保护主义”倾向。一些学校为了保护自身利益，往往不会选派优质师资进行轮岗，教师轮岗则被当作一种惩罚工具，被派去轮岗的教师是在本校经过考评后排名较差的教师，这不仅不能带动薄弱校的发展，而且对教师的轮岗生态造成消极影响，不能发挥轮岗所要达到的真正目标要求。其二，制度的遴选机制不够有效。如何确定轮岗教师需要考虑两个因素：一是遴选过程是否公开公正，二是选拔的教师是否能真正促进交流地区教育事业的发展。首先，教师轮岗条例中并没有明确指出如何对符合要求的轮岗教师进行监管，监管部门的职责有待细化，同时部分教师即使符合轮岗规定，但仍可能借职务之便等拒绝轮岗。此外，轮岗人员标准的模糊性致使派往交流学校的教师存在难以得到接受和认可的情况。其三，轮岗效果的评价监测机制有待完善。虽然目前各地对教师轮岗的效果都有评价规定，但评价标准较为宽泛，不能充分结合本地实际情况设计出有针对性的评价方案;对于一些特殊情况也尚未考虑周全，评价内容不够全面。同时评价监测主体不够明确、考评标准不统一、民主监督执行不力等问题，导致教师轮岗的评价结果缺乏有效性。

（三）经济保障相对欠缺，不利于提高教师轮岗的积极性

教师轮岗的经济保障是激发教师工作活力的重要推动力量。但由于各种主客观因素的影响，各地经费补贴差异较大，导致教育资源存在着区域间和区域内部不平衡的现状，这会给从经济发达地区派往经济落后地区的教师的生活与教学体验带来一定的影响。例如，教学设备方面，经济落后地区学校的硬件设施相对较差，会出现轮岗教师难以运用现代化的手段进行教学的情况;在工作和生活环境上，落后地区学校办公环境与发达地區相比较为简陋，加上缺乏配套的公共设施，教师娱乐和社交的需要可能不易得到满足，这不利于激发教师工作的动力;在生活品质上，由于工作地点的变化，教师的通勤压力增大，无暇照顾家中的老人和子女，导致家庭生活质量下降。

（四）轮岗教师专业发展道路受阻，不利于提高其教育教学能力

教师的成长和专业能力的提升与学校的微观环境密切相关，就被派往薄弱学校交流的轮岗教师而言，学校通常会认为他们不能长期为本校的发展提供帮助，所以不愿花费成本对这些教师进行培养，导致其缺乏专业发展的外在条件。同时，轮岗教师对新学校的归属感较低，大部分教师都渴望工作稳定，而轮岗工作的流动性则会对教师自身的学习计划产生干扰，使其在轮岗过程中难以实现自我价值，不利于自身的专业发展。

（五）轮岗教师长期处于流动状态，不利于打造和延续学校特色文化

学校文化是一所学校的隐性课程，代表了学校最持久、最深层的文化底蕴，加强学校文化建设与“双减”政策旨在为学生提供高质量教育体系、丰富学生学业生活的目标要求相一致。然而，在轮岗背景下，学校要面临教师的不断轮换，即伴随学校特色文化成长起来的教师将面临流失的问题，而派来轮岗的新教师通常一时又难以融入新学校的校园文化，他们需要不断调整自身的状态来适应新环境，这容易造成“流水的教师，铁打的学校”的局面，不利于学校特色校园文化的开展、保持和创新。

（六）大比例开展教师轮岗，影响教师工作的积极性与学生的学习质量

为有效落实“双减”政策，我国多地制定了相关的细化措施，如北京市开展大面积、大比例的教师轮岗工作，凡是符合条件的教师均需进行轮岗，这在一定程度上会对教师的工作、生活及学生的学习造成影响。其一，全员轮岗使得教师长期处于流动状态，通勤压力增大，影响教师的家庭生活质量，不利于教师接纳并融入新环境，提高教学工作的积极性。其二，全员轮岗在后续推广过程中容易造成政策执行“一刀切”，忽视教师群体中的特殊人员。部分教师可能因家庭负担过重、身体素质较差等，确实不适合参与轮岗，政策执行的“一刀切”可能会导致这部分教师身心受损、生活质量下降。其三，教师的流动一定程度上会给学生的学习造成影响。不同学生的学习风格不同，部分学生属于“场依存”型学习风格，他们对教师教学方式的接受和适应需要一定的过程，教师的流动频率将关系到这类学生的学习质量。

三、日韩两国开展教师轮岗的典型经验

（一）政策制定过程中关注教师的参与度，重视教师的想法和意愿

日本政府为了促进教师流动的公平性、有效性，在选派教师进行流动前让他们根据自己的情况申报意向流动地，并规定了截止时间，符合流动要求的教师也需要填写流动意愿调查表。在充分尊重本人意愿及结合流动岗位是否满足教师需求的实际情况后，由校长决定流动人员名单，并将拟定名单上报至上一级主管部门审核，最后由县一级教教育委员会批准。此外，日本政府针对存在特殊情况而不能参与流动的教师也给予了关怀。韩国政府同样十分强调对教师流动意愿的尊重。每位教师可申请4所意向流动学校，之后进行流动分（工作经历分、业绩分、特殊加分）计算，最后由教育主管部门根据教师流动意向和流动分确定流动人员名单。日韩两国在选派教师进行流动的过程中，都十分重视教师的个人意愿，将选派流程做到公开化、公正化和人性化。

（二）教师流动的法律和制度较为完善，教师流动管理效率较高

日本早在1949年就颁布了《教育公务员特例法》，公立中小学教师均属于公务员体系，教师的定期流动受政府部门的直接领导，这样便明确规定了教师的流动义务。1956年，日本颁布《关于地方教育行政组织及营运的法律》，将教师的人事管理权交至县一级教育主管部门，正式确立了教师流动制度。此外，这两部法律也都强调对流动教师的教学水平方面的培训。韩国政府于1963年颁布《国家教育公务员法》，同样从法律上对教师的流动制度、教师个人的教学能力等方面提出了要求。日韩两国都以国家立法的形式对教师流动进行规范，明确了管理者与教师个人的责任，提高了教师流动的有效性。

（三）建立特殊津贴制度，注重对轮岗教师的经济保障

在日本，教师的工资待遇在社会职业收入排行榜中稳居前列，轮岗教师除了能领取到基本津贴、绩效津贴之外，还能领取到特殊津贴，包括寒冷地区津贴、偏僻地津贴与偏僻地准津贴、特别地区勤务津贴、长距离人事调动津贴等，这使得轮岗教师有意愿、有动力前往外校进行轮岗。韩国也对教师定期流动制度制定了一系列经济保障措施，如颁布《岛屿、偏僻地区教育振兴法》，强调要优先为在岛屿和偏僻地区工作交流的教师提供培训机会，费用由政府承担，同时政府还会按照偏远程度对岛屿和其他艰苦地区工作的教师提供一定的津贴补助。对于轮岗教师而言，经济保障更能激发他们的职业认同感，推进轮岗工作的有效落实。

（四）根据实际情况选派交流教师，保护学校文化特色

韩国在选派教师进行交流时，充分考虑到对学校特色文化的保护，针对学校负责科学竞赛、体育竞赛、英才教育等办学特色的教师，经过核实后可以不参加定期流动。韩国政府在保护学校特色文化的过程中，重视教师对学校特色文化建设的贡献，允许将这类教师留在本校，继续传承和发展学校特色文化，发扬办学特色，从而杜绝出现办学雷同化的问题。

四、“双减”格局下我国进一步推进教师轮岗的建议

（一）教师轮岗政策在实施过程中应坚持“以人为本”，关注教师的想法和诉求

政策制定和实施的最终目的是为人的发展服务，设身处地为教师各方面合法权益悉心考虑，有助于促进“双减”政策的落实。其一，教师轮岗政策的执行应注重“软硬兼施”，既要发挥政策执行的强制力，又要重视激励机制的投入，激发教师参与轮岗的内在动力。其二，教育部门应关注一线教师的真实想法，尽量平衡和兼顾政策施行与教师诉求。例如，在选派教师前往轮岗地时，可为教师提供多个意向学校进行选择，同时也为意向校提供教师平时工作实绩，以更好促进教师与学校进行意向匹配。此外，教育部門还应做好轮岗过程中的追踪调查，倾听教师在轮岗地所遇到的困难并做好帮扶工作，给予教师真正的关心和支持，让政策对教师的外在要求最终转变为教师的自我要求，从而使教师真正接受轮岗工作。

（二）注重教师轮岗遴选方式的科学性，真正实现优质师资的合理流动

轮岗教师的选派方式是否科学有效，关系着“双减”工作能否获得实效，学生能否真正受到高质量的教育。其一，加强宣传引导，提升学校对教师轮岗政策的认同度。通过宣传引导，使得各学校真正理解该政策背后的重大意义，认识到教师轮岗工作对于“双减”政策有效落实的重要性，从而逐步消除学校之间的恶意竞争。其二，建立公平、科学的轮岗教师选派机制。教育部门应认真落实好符合条件的教师进行轮岗的工作政策，消除教师“不患寡而患不均”的工作疑虑，坚决避免暗箱操作。其三，做好轮岗教师选派前的思想水平、教学能力和专业水平等各方面的考核工作。其四，进一步规范教师轮岗的评价监督机制。首先，县级政府教育督导室可成立教师轮岗评价监测组织，制定行之有效的轮岗教师工作效果监测评价方案;其次，流出地学校应与流入地学校做好定期交流工作，密切关注轮岗教师的工作动态，确保轮岗教师工作的有效性;最后，轮岗教师个人应定期向上级教育部门汇报工作情况。

（三）加大对教师轮岗的财政投入，保障轮岗教师的经济待遇

教师轮岗意味着工作地点发生变化，工作的长期流动对教师的家庭及个人心态和生活方式都会产生很大影响。因此，政府应承担起流动教师所付出的成本，促进教师轮岗工作的顺利开展，以保障“双减”政策的有效落实。其一，加大财政投入力度，建立教师收入稳定增长机制，确保教师的工资收入不低于当地公务员的工资收入。其二，各个地区经济条件发展水平存在较大差距，为了弥补经济落后地区教师工资难以保障的问题，政府可逐步建立“以省为主”的保障机制，强化省政府的经济保障职责，最大限度缩小轮岗教师的工资差距。其三，针对各地轮岗教师工作的实际情况制定一系列科学严谨、公平合理的津补贴制度，尤其是对前往农村地区或其他偏远地区任教的轮岗教师，政府应根据实际情况对教师的生活、食宿、通勤等予以一定的经济补偿。其四，中央财政应继续注重对经济落后地区的财政投入，在保证学校基础设施建设齐备的情况下，关注学生及教师生活环境的改善，逐步消除轮岗教师内心的落差感，使轮岗教师安心从教。

（四）拓宽轮岗教师的培训渠道，加大培训力度

只有注重对轮岗教师的教育教学培训，才能进一步提高其教学教学能力和水平，尤其是在当前“双减”背景下，教师的教学理念和教学方式等都要与时俱进，这样才能为学生提供更高质量的课堂教学，实现减负提质。其一，县域内教育管理部门要注重拓宽轮岗教师的培训渠道，为轮岗教师提供参加高水平、高层次培训的机会，将县域内的轮岗教师培训与国内各大师范院校的教师培训相结合、线上培训与线下培训相结合、集体培训与个别化答疑辅导相结合，从而实现多方位拓宽培训渠道。其二，加大对轮岗教师的培训力度，在具体操作过程中，应结合“双减”政策的目标要求，不断丰富和更新对教师的培训内容，以更喜闻乐见的方式，提高教师的培训接受度。对轮岗教师进行培训，让教师明晰在促进学生减轻课业负担中自身角色的重要性，促使轮岗教师激发自身的学习动力，进一步提高教学能力和专业水平，让学生享受到满意的高质量教育。

（五）探寻与教师轮岗政策相适应的学校特色文化发展路径

在“双减”背景下，一所学校的文化越有特色，就越有助于教师为学生提供良好的课后服务。因此，在实施教师轮岗政策中，学校应在“双减”背景下探寻特色文化发展路径。其一，学校可向上级部门申请保留部分对推动学校特色文化发展做出贡献的教师暂缓轮岗，鼓励他们继续为推动校园特色文化建设服务。其二，针对从外校派来轮岗的教师，学校有关领导应积极与他们保持沟通，让他们逐步了解、熟悉、认同学校的特色文化，并对其进行培训和考核，鼓励他们为本校特色文化的发展建言献策，同时对推动本校特色文化建设取得良好成绩的轮岗教师，学校应优先对他们予以奖励。其三，学校可设置特色文化培训工作室，采用老帶新的形式，让本校教师带动轮岗教师融入学校特色文化的建设。

（六）细化轮岗教师配置方式，合理设置轮岗期限

教育部门不仅应从宏观层面考虑教师的流动问题，还要从微观角度关注教师的流动是否能真正促进教学质量的提高。其一，教育部门应考虑轮岗教师的家庭住址和轮岗地的距离情况，结合个人生活区域考虑其轮岗地点，原则上应对轮岗教师的工作地进行就近安排，以减轻教师的通勤和工作压力。其二，在选派教师轮岗问题上，应做到具体问题具体分析，不能以全员强制性轮岗打造形式上的教育资源均衡配置局面。对于家庭负担重、居住地与交流轮岗地距离遥远、处在妊娠期或哺乳期、目前身患疾病难以适应通勤与流动压力的教师，教育部门应允许他们暂缓轮岗，待个人困难解决后再予以安排。其三，教育部门要关注学生的学习适应情况，明确设置合理的轮岗教学期限，避免教师的频繁流动对学生的学习造成不良影响。

责任编辑：谢先成 孔雪冰