突发公共事件背景下应急志愿服务组织发展研究

汤文斯

摘 要：志愿服务事业的发展充分体现了社会总体的文明程度，面对近几年一系列重大突发公共事件的出现，加强应急志愿服务组织建设以保障人民群众基本生活显得尤为重要。但现阶段我国应急志愿服务组织发展不够坚实稳定，面对应急志愿服务组织发展面临的问题，建立规范的内部治理机制，构建良好的外部支持体系来提升应急志愿服务组织的向好发展。

关键词：应急志愿服务组织;公信力;协同能力;激励机制;志愿者培训

志愿服务组织的发展是国家综合实力进步的体现，近年来，我国志愿服务组织发展迅速，在组织规模和志愿者数量上稳步攀升。根据民政部数据，截至2019年9月底，我国实名注册志愿者总数达1.27亿人，志愿团体总数达64.85万个，记录志愿服务时间15.2亿小时。随着突发公共事件的陆续出现，志愿服务组织中特殊的组织——应急志愿服务组织的重要作用愈发凸显。然而在志愿服务组织得到发展的同时，组织内部建构不充分、志愿者培训不达标、奖惩机制不明确等内部问题逐渐暴露，法律法规对志愿者及志愿服务组织的发展指引和保护不够等外部问题亦有出现。基于此，探讨志愿服务组织协同能力建设和公信力建设，研究提升应急志愿服务组织的可行性方案就十分必要。

一、应急志愿服务组织在突发公共事件中的作用

近年来我国突发事件发生的频率越来越高，突发事件的种类越来越宽泛，应对突发事件的救援力量正在慢慢发生改变。当前的救援力量由政府专业救援队和军队为主慢慢转变为由专业救援队和应急志愿服务组织的联合救援为主，应急志愿服务组织在应急救援工作中发挥的作用越来越重要，弥补了专业救援队的一些不足，给救援力量注入了新的活力并取得了显著成效。志愿服务在我国传统文化中由来已久，在20世纪80年代至90年代取得了较大发展，并在21世纪朝着组织化加速发展。最早的志愿服务组织产生于2003年SARS疫情期间，但组织化和服务能力还很薄弱。在2008年“5.12”汶川地震灾害和南方大雪灾害等重大突发公共事件发生之后，我国志愿者和志愿组织数量急速增加，也因此这一年被联合国志愿组织称为“中国志愿服务元年”。

在2003年SARS疫情爆发期间，志愿者积极参与疫情监控、进行防疫宣传、辅助防疫物资的发放，当年全国参与抗击SARS疫情的志愿者超过了1200万人次。到2008年“5.12”汶川地震期间，志愿者人数超过了300万人，并产生了一批志愿服务组织，这些志愿组织通过加入前线赈灾、募集捐款物资、照顾和搬运伤员等行为参与了抗震救灾活动。2010年4月14日青海地震中的志愿者人数较之前有了进一步的增长，并涌现出了一大批专业化的、有丰富经验的志愿服务组织队伍，例如都江堰农民救援队、唐山地震救援队等。2010年在舟曲特大山洪泥石流灾害中，出现了专门针对舟曲灾害的志愿者协调联络派遣指挥办公室，负责志愿者招募、派遣以及志愿组织工作的协调聯络。这些应急志愿服务组织奔赴在抗灾抢险第一线，并积极发挥了组织协调、宣传报道、后勤保障的作用。2015年“8.12”天津港爆炸事故中，应急志愿组织在天津市委指导下开展医疗救护和帮扶等工作。从2003年SARS疫情到2015年天津港爆炸事故，我国的应急志愿服务组织从专业能力到管理模式都有了很大的提高，并为应急救援工作的有序开展提供了极大帮助。但是在各种救援活动中，部分应急志愿组织依然存在专业救援技能不足、组织程度不高、与政府和其他社会组织协调配合不够等问题，这些问题带来了救灾现场拥堵、救援效率低、救援人反成被救人等问题，给实际救援工作的正常进行造成了阻碍。

二、应急志愿服务组织的发展困境

在频发的灾害中，民间志愿者在抗灾救援中发挥了极大的作用，涌现出了一批经验较为丰富的应急救援队伍，应急志愿服务组织被越来越多的人认识并认可。然而随着应急志愿服务组织数量的增加，一些问题也陆续显露了出来。部分应急志愿服务组织内部的组织协调性不强、专业救援能力不够、救援行动不当导致拥堵混乱等问题给救援工作造成了影响。应急志愿服务组织想要向好发展，这些问题的解决就必然不可忽视。

突出的问题主要有四种。第一，法律法规不健全。我国目前涉及应急志愿服务的法律法规较少，仅有的几条条例实操性较差，只是粗略地谈论了志愿服务相关规范，对于志愿服务的保障没有专门明确的法律层面的支持，对于志愿者行为的监督管理作用也十分有限。第二，对于志愿者的心理健康培训不足。虽然志愿者的救援行为是自愿的，但是志愿组织和政府相关部门依然有责任保障应急志愿者的生理健康和心理健康。当前我国对于志愿者的培训集中于专业救援技能方面，缺少对志愿者的心理培训。第三，激励制度不完善。我国传统思维认为志愿服务一切出于自愿，并自担风险。随着志愿服务的发展证实，对于志愿者的物质和精神的激励能够调动志愿者的工作积极性，促进组织的发展。缺少激励机制，容易导致志愿组织成员的流失。第四，应急志愿服务组织的协同能力偏弱。在应急管理模式中，政府与应急志愿服务组织相互补充。应急志愿组织不是政府的下属机构，不由政府全权支配，但往往在与政府共同参与的活动中，志愿组织难以充分发挥自身优势，容易让渡自身权利，使得志愿组织的协同管理能力缺位。

三、对应急志愿服务组织的发展建议

对于应急志愿服务组织的发展可以从两个方面去提高。首先是加强应急志愿服务组织与政府或其他公共组织的应急协同能力，通过构建协同能力评估体系从四个方面去提高。其次是提升应急志愿服务组织的公信力。公信力的提升涉及多个方面，包括健全法律法规来保障志愿者合法权益和志愿组织合法地位、建立合理的应急志愿组织奖励机制、完善对应急志愿服务组织的培训机制、加强对应急志愿服务组织的绩效考核四个方面。

（一）加强应急志愿服务组织的应急协同能力建设

加强应急志愿服务组织的应急协同能力建设主要是为了以客观、科学的量化指标来对应急志愿服务组织进行有效管理，从而提升应急志愿服务组织的服务和救援效率，避免出现劣质的公共服务。当前我国社会组织正在广泛参与到各种公共事件中，并且在政府功能不充分的时候可以弥补政府的某些功能，社会组织与政府的应急协同能力引起了越来越多的关注。

构建应急志愿服务组织应急协同能力评估体系，可以为社会组织应急协同能力提供一种理论方法。加强应急协同能力建设，可以帮助应急志愿服务组织在政府机构的引导下协同政府机构进行科学、有序的搜索救援和医疗护理。应急志愿服务组织应急协同能力评估从应急志愿服务组织在应急管理中的预防能力、准备能力、响应能力、恢复能力这四个方面去开展。预防能力要求应急志愿服务组织在突发公共事件发生前采取降低风险、隐患排查、监测报警等技术方法和预案编写、科普宣传等手段来降低突发公共事件带来的损失。准备能力要求应急志愿服务组织通过人员招募、举行定期培训演练、应急物资材料配置充沛、搭建完善的组织机构、搭建协同渠道等方式做准备，来提升应急管理服务速度和水平，应对随时可能到来的突发公共危机。响应能力要求应急志愿服务组织有先期处置能力、信息分析报告能力、资源管理能力和协同救援能力，在突发公共事件发生后短时间内对信息进行分析处理，掌握有效信息，减小损失。恢复能力要求将突发公共事件带来的损失减到最低程度，通过心理疏导、灾后重建等方式使受影响的生活、文化教育、医疗快速恢复秩序。综合来看，协同救援能力、完备的组织机构、资源管理能力、先期处置能力、定期的培训演练是最关键的几项评估指标。

（二）提升应急志愿服务组织的公信力

作为非营利组织，应急志愿服务组织对社会反馈的依赖性较高，组织公信力不足会引起志愿者大量流失、资金匮乏、公众参与积极性下降等问题，影响到志愿服务的顺利开展。提升应急志愿服务组织的公信力，有助于组织专业化、规模化发展，并为民间志愿服务活动的广泛开展打下基础。

提升应急志愿服务组织的社会公信力可以从四个方面去进行。第一，需要有健全的法律法规来保障应急志愿服务组织的合法地位，通过法律赋予的合法性来促进应急志愿服务组织的健康有序发展，同时通过相关政策法规来指引应急志愿服务组织的行为。宏观层面上虽然国家制定的《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规，明确指出了发挥志愿服务的重要性，但只涉及具体的应急计划，没有详细提及应急志愿服务的参与，法律法规层面上缺少具体指引操作以及对志愿组织参与应急事件治理的制度保障。国务院2017年8月颁布的《志愿服务条例》鼓励志愿服务组织参与公共突发事件，条例明确了对志愿服务的规定，志愿者合法权益得到了法律保障。但是条例仅从法律层面给予规定和保护，由于各地具体情况不同、各地法规使用范围不一样，在跨地区志愿服务应急管理中，志愿组织的行动依然有很大的局限性。因此，需要建立健全法律法规，从宏观上对应急志愿服务组织的发展指导方向，健全的志愿者登记注册制度、完善的志愿者服务认证制度、明确对志愿者权利和义务的保护、制定志愿活动中的免责条款，并不断完善对志愿服务者招募、培训、激励和保障方面的法律法规。第二，构建合理的应急志愿组织奖惩机制。志愿组织里的志愿者与组织虽然没有雇佣关系，但是奖惩机制是一个队伍发展所不可缺少的部分。从物质和精神上进行激励，物质激励分为资金奖励和级别奖励，级别奖励的方式为根据个人贡献和工作成果授权一定管理资格，以方便被奖励者更充分的开展工作。精神激励主要为举办表彰大会对工作突出的志愿者给予表扬，并颁发先进工作者证书。惩罚制度针对违反某些规定、造成严重救援失误、造成严重社会不良影响等行为的志愿者。惩罚方式包括内部通报批评、向外界公式批评、取消行为者的志愿者资格等。在对应急志愿者的管理中，要注重激励与惩罚的综合平衡。第三，完善对应急志愿服务组织的培训机制。培训方式从专业能力培训、团队合作培训、心理培训三个方面去开展。首先，专业能力培训是最核心的一点，志愿者个人专业能力高低决定了团队整体水平的高低，扎实的专业能力可以最大程度避免人力物力资源的浪费。专业培训指知识培训、技能培训等。志愿服务组织开展全方面、多渠道的应急救援知识宣讲和技能培训，可以将志愿者本身的专业特长和应急救援的专业技能高度结合。通过给志愿服务组织配备培训专家完善培训课程、远程教学、实践演练等方式进行，构建专业培训标准化体系建设，通过能力认证方式来评估培训结果。其次，团队合作能力高低决定志愿服务组织能力发挥程度的大小。志愿者来自不同职业不同社会阶层，个人能力和性格有差异，对于事物有不同的认识。在志愿服务组织中需要加强团队合作，增强协作意识，避免内部冲突，以保证志愿服务组织的稳定发展。最后，心理培训需要得到同专业技能培训一样的重视。志愿者的日常救援工作具有一定压力，需要通过心理培训对志愿者进行心理引导，帮助发泄消极情绪，并定期进行心理测量评估。在突发公共事件中，志愿者的救援工作面临更大强度和壓力，心理培训能够帮助志愿者从灾害场景中走出来。第四，加强对应急志愿服务组织的绩效考核机制。绩效考核能够推动民间救援组织建设的更专业化，活动更高效。建立由不同职业背景的成员构成的绩效考核小组，设立统一的考核项目，从整体素质、救援能力、团队合作、指挥协调能力、通信能力等多方面去考核。在绩效考核机制基础上，完善外部监督，通过相关媒体、第三方机构和公众进行社会监督。

四、结语

在全球重大突发公共事件频发的背景下，应急志愿服务组织在防灾减灾、科普宣传、灾后重建等方面都有突出优势。相较于欧美国家，我国应急志愿服务组织的发展还不够完善，突出问题依然不少。应急志愿服务组织依然面临法律法规不健全、对于志愿者的心理健康培训不足、激励制度不完善、志愿者引进困难、资金筹集能力不强、自律机制缺失和外部监督乏力、宣传力度不足等现实问题以及如何科学化管理应急志愿服务组织以实现长效发展的理论问题。本文针对这些问题提出了加强应急志愿服务组织协同能力建设和提升应急志愿服务组织公信力两种方法，尝试对当前志愿服务问题进行探究解决。其中包括从理论追踪和实践探索维度，提出了我国应急志愿者组织常规管理机制框架，包括应急志愿者组织培训机制、绩效考核机制、奖惩机制等，从不同角对应急志愿服务组织的发展进行展望。

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