国外政府公共文化服务绩效评价管理制度研究

张皓珏 张广钦

摘   要：完善绩效评价是公共文化服务提高服务质量、提升服务效能的重要抓手和根本保障。政府公共文化服务绩效评价不仅对于建立健全政府的竞争机制具有重要作用，也是实现公民文化权利均等化和满足公民文化需求多样化的政府责任的体现。文章选取了英国、美国、日本、澳大利亚、瑞典的政府公共文化服务绩效评价管理制度为研究对象，对其法制建设、评价范式、评价方法等进行分析。研究发现：立法、核心理念、执行机构、评价侧重、评价关注点、理论基础等是绩效评价管理制度的核心要素;立法先行、理论指导以及在改革中不断完善是绩效评价发展的普遍规律;评价导向、评价侧重点、推行方式等则根据各国情况而所不同。结合我国国情，文章提出要加强公共文化服务绩效评价的法制化建设，政府角色向“主客同体”转变，评价主体向“公众本位”转变，为制度构建寻找理论支撑等。

关键词：公共文化服务;绩效评价管理;对比研究

Abstract Improving performance evaluation is an important breakthrough and fundamental guarantee to increase the quality and efficiency of public cultural services. The performance evaluation of a countrys public cultural service not only plays an important role in establishing the governments perfect competition mechanism but also demonstrates the realisation of governmental responsibilities to equalise cultural rights and to meet the diverse cultural needs of its citizens. This paper explores the public service performance management systems adopted by the governments of Britain， the United States， Japan， Australia and Sweden， and analyses their legal system construction， evaluation paradigms and evaluation methods， among others. This study deduced that the core elements of performance management systems include legislation， core concept， executive organisation， evaluation emphasis， evaluation focus and theoretical basis. The general development laws of performance evaluation cover legislation， theoretical guidance and continuous improvement in reforms. Evaluation orientation， evaluation emphasis and implementation mode vary from country to country. By combining the analysis with a study of the national conditions of China， this paper is able to make recommendations， such as strengthening the legalisation construction of performance evaluation， changing the role of government into ‘integration of subject and object， converting the subject of evaluation to ‘public orientation and scouting for theoretical support for system construction.

Key words  public cultural service; performance management; comparison study

1   引言

在公共部門，绩效评价是各国各领域广泛开展的一项行政改革。公共部门通过引入绩效测量和评价机制，提高公共部门效率，提升公共服务质量。随着公共文化服务体系建设不断深入推进，我国政府在公共文化服务方面的投入持续增强;2015年1月出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》更是明确指出，要以效能为导向，制定政府公共文化服务考核指标，纳入科学发展考核体系。应该说公共文化服务绩效评价对实现公民基本文化权益的保障作用是不言而喻的，开展政府公共文化服务绩效评价更是政府责任的体现。

政府绩效评价管理制度包含了政府、绩效评价、绩效管理等多个概念元素。“政府”是与市场相对的概念，它的存在可以弥补市场失灵，解决市场处理不了的问题。虽然各个学科强调的“政府”千差万别，但其都有着一个本质属性，即政府来自于人民授权、执行着由人民意志转化而来的法律，它的存在、运行、推行管理与服务本身必须合法[1]。要判断政府的“好坏”，就需要评价其绩效。绩效管理的本质是“绩效评价导向下的目标管理”。换言之，绩效评价是实现绩效管理的必备条件，因此绩效评价管理制度是绩效管理制度的一个重要组成部分。

20世纪70-80年代，在“新公共管理运动”背景下，英美等国开始借鉴企业管理的经验，推行绩效管理，在政府部门中引入竞争、效率意识，创建高绩效组织，提高政府服务质量，积累了较为丰富的经验。21世纪以来，我国开始引入政府绩效评价管理概念，随着公共文化服务体系建设的不断推进，全国许多地区都将公共文化服务纳入政府绩效考核指标[2]，并形成了各具特色的公共文化服务绩效评价模式，如浙江的“绩效挂钩奖励机制”、广西来宾的“文化工作目标责任管理制”、湖南衡阳的“‘公共文化服务进社区问责制”、廣东东莞的“基层公共文化绩效考核”、吉林长春的“公民社会评价制度”、上海和成都的“第三方评价机制”等[3]。但总体来看，我国公共文化服务绩效评价还存在评价指导法规缺乏、评价实施主体单一、评价运行规范缺失、评价结果反馈不足等问题，从顶层设计到落地实施都需要进一步系统、科学地研究规划。

2   相关研究成果综述

2005年前后，“公共文化”的概念开始进入我国政策语言系统，很多学者对公共文化服务相关理论和实践进行了研究。当前，公共文化服务绩效评价的研究主要从四个方面展开：一是构建绩效评价指标体系的价值取向和基本原则[4-5];二是绩效评价模型和评价流程的设计[6];三是影响绩效评价有效性的主要因素和评价维度结构的确定[7];四是公共文化服务机构或项目绩效评价的实践研究，如图书馆评价[8-9]、公共文化数字工程评价[2]等。

我国的“公共文化”“公共文化服务”“公共文化服务体系”等一系列思想理念、方针政策均具有鲜明的中国特色，具体表现在：国外的研究和实践中虽有“公共文化”的说法，甚至有一些和我国“公共文化服务”相同的理念或具体内容，但没有和我国“公共文化”“公共文化服务”“公共文化服务体系”等内涵和外延完全对应的概念。相对应的，国外虽然有针对某些特定类型的公共文化服务机构，如公共图书馆、博物馆、体育馆等，绩效评价的研究与实践活动，但是从政府绩效管理制度角度对政府“公共文化”“公共文化服务”绩效管理制度的研究尚未出现。

国外对于公共服务绩效评价有大量丰富的研究，主要集中在四个方面：对已有绩效评价实施情况的实证检验;对某一具体公共服务领域的绩效评价;对绩效信息使用的检视;从理论上深刻反思当前绩效评价的去向[10]。此外，国外学者也有针对具体的文化艺术机构的绩效评价体系进行研究，如对博物馆服务的绩效评价研究[11-12]，对表演艺术界内非营利组织的绩效评价研究等[13]。

总体看，国内关于公共文化服务绩效评价的研究主要从公共文化服务的价值取向、工具理性的角度出发对公共文化服务绩效评价展开研究，更多关注公共文化服务绩效评价方法的选择、指标的设计、权数的确定以及模型的构建等，对制度的聚焦度不够，而顶层设计、制度建设却恰恰是绩效评价能够系统性、整体性、协同性发展的关键。国外对政府公共文化服务的绩效管理与评价则是在全面地对政府公共服务绩效进行评价时，将公共文化服务视为政府公共服务的一部分，一并将其绩效管理与评价纳入，也缺乏单独的行动。且国外关于公共服务绩效评价的研究虽然丰富，但具体到我国国情，还需要进一步对国外经验加以借鉴、转化。为此，本文通过聚焦国外政府公共服务绩效评价管理制度，特别是文化领域的案例，对其进行对比分析，并结合我国国情提出对策建议，具有一定实践价值和创新性。

3   国外政府公共文化服务绩效评价管理的制度分析

国外对包括公共文化服务在内的政府公共服务绩效管理进行了长期实践，各国受其不同的历史发展、社会状况、经济水平、文化基因、政治环境、管理体制等多种因素影响，绩效评价管理制度呈现出不同的特点。

3.1    英国：将绩效评价与管理视作推动政府承担责任的有效机制

英国公共文化的管理体制采用了“一臂之距”模式，政府虽然设立有专门管理文化的部门，但也通过大量社会组织与机构的力量对各类公共文化机构进行管理。在“一臂之距”原则指导下，英国采取的是三级文化管理体制。数字、文化、媒体和体育部（Department for Digital，Culture，Media and Sport，DCMS）是英国主管文化的行政机构，主要负责宏观管理，制定文化政策，掌管财政拨款，但不干预文化政策的具体执行。准自治、非政府的公共文化机构——英格兰艺术委员会（Arts Council England，ACE）作为中介机构，享有决策咨询权和政策执行权，具体管理文化事务，负责执行本领域文化政策和分配政府对文化事业的拨款，其职责的行使不受上级部门的干预。各种行业性的文化联合组织，如图书馆与情报专家学会、博物馆协会、旅游委员会、广播标准理事会等直接管辖文化艺术团体和文化事业机构。

3.1.1   围绕“3E”原则推进绩效管理策略及立法

英国是最早实施政府绩效管理的国家。20世纪60年代至70年代末，政府机构膨胀、财政负担加重和行政效率低下是英国政府行政改革的重点问题;80年代初，英国工党执政，迎来了撒切尔夫人时代，自此英国政府绩效管理成为波及西方各国甚至全球、影响深远的一种运动，具有一定代表意义。虽然期间历经两届不同党派的政府，但其改革具有较强的延续性，雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理新方案、下一步行动、公民宪章运动以及竞争求质量运动等（见表1）几次大的改革可以体现出英国政府围绕“3E”原则（经济、效率、效益）所不断推进的绩效管理策略。这种策略自然也影响到了国家对公共文化的绩效管理制度。

在经历一系列的行政改革运动后，1999年，英国颁布了《地方政府法》（Local Government Act1999），通过法律制度来规范和调整政府绩效管理活动。

3.1.2   以公民为导向

英国政府绩效评价坚持了公民导向，强调以公民为中心，以满意为尺度，根据公民的需要提供公共服务和公共产品，又根据公民对公共服务和公共产品的满足程度来评价与管理政府绩效[15]。公共文化服务的最高境界就是群众的自我创造、自我表现、自我服务、自我教育，对其效能考核的最高标准就是看公众的参与程度。因为公共文化服务就是要吸引最大量的公众参与到政府提供的公共文化服务中，这样才能体现出政府提供的公共文化服务是有价值的，其效率、效益是最高的。因为公民是政府所进行的公共管理和公共文化服务的最终承接者，所以對政府公共文化服务绩效的高低最有发言权。英国的“公民宪章运动”就是以公众的广泛介入和监督为主要特征的服务质量改进机制。英国将公民参与作为政府公共文化服务绩效评价设计的最基本原则，包括了更能满足公民文化需要和提高公众满意度的绩效指标，提高了公民参与政府公共文化服务绩效评价的积极性。

3.1.3   引入“市场检验”概念

英国政府绩效评价的另一个重要特点是将市场的竞争机制引入到公共部门。为引入竞争机制，政府部门提出了如内部市场、客户选择、合同出租、完善机制以及私有化等内容。“市场检验”这一概念在《竞争求质量》白皮书中被首次提出，一经提出便得到了极大的重视，成为“竞争求质量”运动的标志。“市场检验”指的是“对外部竞争者开放了原本内部承担的活动。检验的结果可能是继续由内部承担或者进行合同出租，无论哪种方式都是在市场检验的基础上确定的最佳公共服务方式，这样也有利于公共资源利用最大化”;“与私营部门面临‘从别人手中购买亦或自己生产的选择困惑类似，市场检验的目的是为了更高效率地开展公共服务”[16]。各个政府机构设有工作指标，必须确保一定比例的工作任务可以通过市场检验。为此，英国政府建立了一整套绩效评价指标，并由中央审计署和私营监察机构来实施完成对政府公共服务的绩效评价，每个指标都有四个计算维度（优秀、良好、合格、不合格）[17]。

“市场检验”反映到公共文化服务领域，主要表现为社会化。英国公共文化服务社会化的核心出发点主要表现在两个方面：一是提高公共文化机构的服务效率，二是减少政府公共开支。为此，英国政府将公共文化服务纳入以“市场检验”为目标的总体绩效评价指标体系中，使用通用性方法，与其他公共服务绩效评价同时进行，并成为影响最终评价结果的要素组成部分。

3.2    美国：将管理工具作为提高政府工作效率的重要手段

美国对公共文化的管理方式是世界“松散管理”的典型代表。政府对包括公共文化服务在内的文化管理不设立专门的政府部门，而是由市场来调节，更多地依靠非政府的社会组织、机构或者公民自治进行管理。政府的公共文化管理责任具体体现为立法及政策制定。由国家艺术基金会（National Endowment for the Arts，NEA）、国家人文基金会（National Endowment for the Humanities，NFA）以及后来成立的博物馆与图书馆服务署（Institute of Museum and Library Services）三个联邦行政机构对艺术人文事业实行经费补助，而非直接管辖。在地方层面，各州和地方通常由州和地方层面的文化或艺术/人文委员会对文化与艺术事业进行组织管理，委员会监管的触角一直纵向延伸至社区，鼓励成立社区委员会，并协助社区建立艺术家驻居计划等。

3.2.1   世界上最早以立法形式确立政府绩效管理制度

“美国人的理念认为，有益于社会及自身的政府是一个运行效益及效率都能被有效测量的综合服务体系。”[18]1993年《政府绩效与结果法》（The Government Performance and Results 1993）通过，美国成为世界上最早以立法的形式确立政府绩效管理制度的国家。2010年又颁布了《政府绩效与结果修正法案》（GPRA Modernization Act of 2010），成为之后许多国家政府绩效管理立法的重要参考文本。

随着《政府绩效与结果法》的颁布，政府部门的各个机构都必须从部门战略规划、本年度绩效计划以及绩效报告等方面进行列示，明确机构的目的，工作内容及期限。战略规划要求5年一个周期，至少3年要修订和更新一次。由于美国特殊的联邦政府与州政府、地方政府之间的权责关系，联邦政府不再在国家层面颁布对于州政府绩效管理的要求，而是由各州根据《政府绩效与结果法》的指导，自行构建适用于本区域的公共部门绩效管理法律框架。

3.2.2   以结果为导向

《政府绩效与结果法》体现了美国公共部门绩效管理结果导向的原则。美国早期的政府绩效评价多是效率导向型，但偏重经济上的投入和产出有悖于政府的公共性。从20世纪70年代开始，受到新公共管理思想的影响，美国政府绩效评价与管理模式开始慢慢地从以效率导向为主转为以行为结果导向为主，主要体现在两个方面：一方面，政府绩效评价带有明显的管理主义倾向，逐步形成了以行为结果为导向、为本位的管控机制;另一方面，政府绩效评价把政府提供的公共服务质量以及社会公众的满意度作为重要的评价标准，充分体现了服务和公民至上的管理理念[19]。

美国一直自称为“自由”国家，认为政府不直接对文化进行管理是保持文化多样性和文化自由的重要表现，所以其各级政府不设立专门的文化部门，而是依赖市场和公民自治进行公共文化建设及管理，因此其政府公共文化服务绩效管理制度也就无从谈起。但“松散管理”不代表没有管理，实际上是通过立法来引导公共文化机构的业务开展及评价工作。所以说，《政府绩效与结果法》对公共文化服务建设的绩效评价更多的是给出了方向性指引，即提高服务质量、关注群众对服务的满意度这两个维度，而这两者全都是以受众为导向的评价思维，只有受众说好才是真正的好，只有受众说好才能真正体现出政府公共文化服务的绩效水平高。

3.3    日本：“尽职尽责地向国民报告各项政府活动”是政府绩效评价的目的之一

日本是一个地方自治型单一制国家，地方政府统称为地方自治体，都、道、府、县为平行的一级行政区，直属中央政府，下设市、町、村。全国分为1都（东京都）、1道（北海）、2府（大阪府、京都府）、43县。日本对公共文化的管理实行的是一种政府主导下的管理体制，与我国非常类似，从中央到地方都设有专门负责管理的文化行政主管部门。文部科学省（以下简称“文部省”）是日本中央政府主管教育、科技、学术、文化的行政机关。面向公众的公共文化服务，在日本文部省分属综合教育政策局和文化厅主管。日本各级地方政府负责本区域内的公共文化事业，并设有与文部省相对应的地方行政主管部门。

3.3.1   总务省统筹中央与地方政府绩效管理联系制度

日本政府公共文化服务的绩效评价管理制度同其管理体制一样，是一种中央与地方的联系制度。2002年，日本国会颁布《政府政策评价法》（Government Policy Evaluations Act），该法案指出“尽职尽责地向国民报告各项政府活动”是政府绩效评价的目的之一[20]。日本内阁将总务省的行政监察局改为行政评价局，由该局行使包括公共文化政策在内的绩效评价职责，并在全国设立47个地方分支机构，负责评价地方及城市政府执行国家政策的情况[21]。日本总务省负责协调评价“两个以上的政府机关分别管理且具有共性的政策”和“与两个以上的政府机关所管辖范围相关的政策”[22]。总务省的统筹与分支机构的监管组合在一起，有效攻克了跨层级、跨部门的政府公共服务绩效评价工作的难点，为解决国家与地方政府绩效评价脱节，指标重复，各自为政、重复考评等问题提供了组织与制度保障。

3.3.2   战略管理下的双向流动“金字塔形”评价体系

战略管理理论在日本政府公共服务的绩效管理体系中得到重视，形成了自下而上逐渐收紧的“金字塔形”政策体系。根据设定的大、中、小型目标任务，“金字塔形”的政策体系依次分为政策、对策措施、事务及事业。对策措施一般是事业构想和计划;事业及事务则属于构想下的实施计划或者一个具体的项目。以东京的公共文化服务政策体系为例，围绕“世界第一都市·东京”的总目标，在文化领域提出了三项政策、五项对策措施、十一项事务及事业（见表2）。

而对政策、对策措施、事业及事务每一层级的评价，又形成了自上而下的评价体系。这三个层次既是目标与方式的关系，也是一个完整的绩效评价管理制度：政策评价的对象是政策本身，对策措施和事业及事务评价是对政策实施的各种情况进行现状分析，明确改革的各种方式方法[24]。

3.4    澳大利亚：权力下放明确绩效责任

在行政管理体制方面，澳大利亚和英国的情况较为类似，均采取了“一臂之距”的管理模式，即在中央政府的文化行政管理部门之外，成立一个独立的机构，由该机构负责执行国家的公共文化政策。在政府绩效管理方面亦采用“一臂之距”的模式。1994年，澳大利亚成立了政府公共服务评价筹划指导委员会（Steering Committee for the Review of Government Service Provision），专门负责指导和监督政府公共服务绩效的评价工作，具体操作实施由各类评价工作小组（Working Groups）完成。评价工作小组通常是由各地的权力机关或部门的长官组成。由于澳大利亚的政府服务绩效评价是分领域进行的，各领域的指标都非常细致，所以每个领域都有自己的评价工作小组，各类评价工作小组负责根据筹划指导委员会发布的绩效评价指标框架开发本类服务的具体绩效评价指标;并与统计部门、相关机构及专家联系，收集各指标的信息并上报给筹划委员会，委员会形成报告后再反馈给工作小组[25]。

以澳大利亚公共图书馆绩效评价管理制度为例，澳大利亚公共图书馆是以政府资助为主、服务全体国民的非营利性公共文化服务机构，分为国家图书馆、州图书馆和市图书馆。由于澳大利亚属于联邦制国家，各州在文化、法律等方面拥有很大的自主权，因此，体现在公共图书馆绩效评价领域，其实践情况也千差万别，但共同特点都是建立了由政府主管部门、图书馆协会、商业咨询公司等组成的评价工作小组，对其负责范围内的图书馆进行绩效评价。工作小组的职责主要为：（1）定义影响因子——绩效评价的基础;（2）确立“应当是什么”的目标，图书馆的绩效据此而被评价;（3）制定评价指标;（4）搜集数据;（5）将数据与图书馆目标相比较;（6）评价过程结束，指导图书馆实践。

可以看出，工作小组在澳大利亚政府的整个绩效评价工作中起到了重要的联结作用，并且作为权力下放的一部分，由工作小组负责制定所在领域的绩效评价指标体系，使得澳大利亚政府的绩效评价更具有组织性和可行性。此外，各小组之间、小组与上级部门之间均有绩效协议，将绩效责任进一步分解落实[26]。

3.5    瑞典：“自下而上”与“纵横交错”的政府绩效评价

瑞典的绩效评价动力并非来自中央政府，而是基于自下而上的政府层级推动。瑞典地方当局协会在这方面发挥了主导作用。瑞典采用了一种非常透明并且“以公民为导向”的方法，成功地在全国各地建立了当地的绩效评价方法，可以被视为“自下而上”开展政府绩效评价的典型，其特点是绩效评价结果具有较高的公平性与透明度。瑞典的绩效评价主要通过绩效审计来完成。1998年瑞典《关于国家审计署的相关法律条例》出台，从法律层面明确了绩效审计的职责与任务;2003年7月1日，瑞典国家審计体制发生重大变革，新的国家审计署（The Swedish National Audit Office，SNAO）建立，合并了原来分设的国家审计署和议会审计师（Riksrevisionsverket and the Parliamentary Auditors），至此瑞典政府完成了绩效评价由“行政模式”向“立法模式”的过渡[27]。

除了“自下而上”的推动，绩效比较是瑞典政府公共服务绩效评价制度的另一特点。一方面是外部和横向的比较，即对不同地方政府间绩效的比较;另一方面是内部和纵向的比较，即对地方政府内部不同机构及机构与上级机构间绩效的比较。这两种绩效比较组成了一张瑞典政府公共服务绩效评价网络，对上到国家预算、下到基层部门活动的结果和承诺予以监督，对有明确风险或涉及民生的社会问题予以重点关注，具有较强的稳定性、持续性和有效性。

如瑞典艺术委员会是贯彻落实由政府和议会决定的文化政策的机构，在各地设有分会，且各分会根据地理位置被分成了三个大区，各大区之间会进行相互协调工作。瑞典艺术委员会及其分会通过评价政府在表演艺术、音乐、文学、艺术期刊、公共图书馆、博物馆等公共文化领域的支出，为政府提供制定文化政策所需的基本数据，并负责给各地公共文化机构或组织分配文化资金。瑞典文化领域的国家资助金额每年约 68 亿瑞典克朗，相当于政府总开支的 0.8% ，其中瑞典艺术委员会分配的金额约 18 亿瑞典克朗[28]。

瑞典的绩效评价目的是“检查政府公共服务是否有效地、有组织地和经济地进行，同时也应对改进各级政府部门的工作提出意见，最终目的是促进公共服务的效果”[29]。瑞典艺术委员会每年要向政府提交一份年度报告，内容包括开支、收入、以及对政府提出的具体意见和具有可操作性的改进建议等，其目的是使政府的角色和职能得到及时调整，以适应外部环境的变化，并满足当前和未来的需求。

4   国外政府公共文化服务绩效评价管理制度对比

4.1    公共文化服务绩效评价管理要素提炼

政府公共文化服务绩效评价因其根本特性及多样化的表现形式而呈现出非常复杂的影响因素，本文将众多影响因素转化为少数几个综合性的要素，使其从不同方面反映政府公共文化服务绩效评价的基本模式和规律，也便于比较不同国家政府公共文化服务绩效评价的异同。本文对比了英国、美国、日本、澳大利亚和瑞典政府在公共文化绩效管理依据、核心理念、执行机构、评价侧重、评价关注点、理论基础和特色七个方面的内容（见表3）。

4.2    公共文化服务绩效评价管理制度的相同点

4.2.1   立法先行

上述五国均通过国家层面的立法活动明确界定了政府绩效评价的目的、内容、程序及结果应用的原则、方式与方法;并通过法律形式规定了绩效评价的主管机构，设置了独立于各部门之外的政府绩效评价机构，通过集成多途径获取的绩效信息，对各部门绩效状况进行综合评价，依法保障评价机构的权威性。法制化既强化了行政机关的绩效责任，也保障了绩效评价的持续性。

4.2.2   理论指导

国外政府均选择了与其评价体系相适应的理论作为开展绩效评价的支撑，使公共文化服务绩效评价具备科学性和可行性。指导公共文化服务绩效评价的理论主要涉及新公共管理理论、3E（经济、效率和效果）理论、目标管理理论、“顾客”服务论、公共委托—代理论、结果—导向管理论、循环周期理论等。特别是美国和日本，在政府绩效评价中应用了多元理论。如日本政府以计划、实施和评价为主要要素的管理循环周期为基础，形成评价的制度体系并进行实施;又以目标导向理论为基础，评判工作是否达到预设目标。

4.2.3   在改革中不断完善

任何一个成熟的绩效评价管理制度都不是一蹴而就的。国外政府在推行政府公共文化服务绩效管理的过程中，均通过修订法律政策、转变评价导向、创新评价方式等措施来不断适应经济社会发展需要，并解决在绩效评价实践中存在的问题。事实证明，无论是英国绩效评价政策的不断深化和推进，还是美国绩效评价导向的及时转变，又或是瑞典绩效评价执行机构的变化，都成为了其绩效评價发展有力的助推器。

4.3    公共文化服务绩效评价管理制度的不同点

4.3.1   导向不同

不同国家政府绩效评价的理念不同，有的注重经济、财政方面的效益，有的重视公众评价与公民参与。上述这五个国家主要涉及了两大类型的政府绩效评价导向。一是美国和澳大利亚以结果导向的绩效评价，更加注重社会公众对政府所提供公共文化产品质量的评价，更能体现公众对公共文化服务的满意度;二是英国、日本和瑞典以公民导向的绩效评价，一切绩效工作以公众利益、公众满意为核心，意在打通公共部门与社会互动的渠道，强调公民是政府所进行的公共管理和公共文化服务的最终承接者，具有较高的透明度和公开性。

4.3.2   侧重点与关注点不同

政府公共文化服务绩效评价的复杂性在于如何将公共文化服务指标操作化和量化。政府提供的公共文化服务是无形的，无法用精确的市场标准来衡量其价值，因此很难真正评价其价值及成果。但即便绩效能够定量分析，以何种方法来合理体现其价值也仍需要斟酌。所以各国根据自身国情的不同，对公共文化服务绩效评价的侧重点与关注点也不尽相同。有的从政府的管理过程出发，对公共文化项目进行全方位管理;有的从公共性的投入产出比出发，关注政府公共文化服务的效益、产出、结果等;还有的在内容上增加了与公众生活密切相关的指标。如美国侧重于对公共文化项目进行评价，对每个项目的年度实际绩效情况与绩效规划目标进行比较;而日本的政府绩效评价的涉及面较为宽泛，既对公共文化项目的实施效果进行评价，也对部门决策进行政策评价。

4.3.3   推行方式不同

英国的政府绩效评价是自上而下进行的，主体始终为中央政府。美国的绩效管理体制并非单一的自上而下或者自下而上，而是更多地体现了一种双向互动过程，即由国家在地方设立改革试点，再把所获得的经验推广到联邦政府以提高绩效。瑞典则是自下而上开展绩效评价的典型，主要由地方政府来推动。

5   国外政府公共文化服务绩效评价管理经验借鉴

5.1    法制化是政府公共文化服务绩效评价发展的根本保障

通过立法来确立绩效评价的权威性和绩效评价执行机构的独立性，是政府公共文化服务绩效管理可持续发展的根本保障，也是绩效评价得到有序、有效落实的基本条件。虽然世界各国均未出台专门的公共文化服务绩效管理法律，但作为公共服务内容之一的公共文化服务，其绩效管理自然遵从政府公共服务绩效管理制度框架。

国家层面上，我国尚未出台有关政府绩效管理的法律法规，公共文化服务领域对此的关注更是缺失。正如本文开篇所提及的，虽然已有多地政府将公共文化服务纳入政府绩效考核中，并探索出了特色模式，但其终归是“地方行为”，缺乏全国“一盘棋”的标准和相应的监管制度。因而，我国现有的政府公共文化服务绩效评价存在随机性、形式主义等问题，亟需学习借鉴国际经验，加强顶层设计，将绩效评价纳入国家宏观法律法规体系，从法律层面赋予评价权利与义务，将评价行为落实为法律责任;并在遵循政府绩效评价上位法的前提下，依据公共文化服务领域特点，构建一个完善的公共文化服务绩效评价法制体系。

5.2    公共文化服务绩效评价促推政府角色向“主客同体”转变

实行绩效考评制度后，政府所充当的角色应从管理者转变为公共文化服务的提供者、引导者和被考核者，角色的转换和管理理念的变化就会带来管理程序和管理方法的一系列变化。通过研究国外经验发现，许多国家都成立了独立的执行机构对政府进行绩效考核，反观我国目前的政府绩效考核，大部分绩效评价均是由上级主管部门对下级单位的考核，这就容易导致评价结果成为了政府的“政绩”。对政府进行绩效考核是现代治理的一项重要内容，公共文化服务治理现代化的理想状态是实现公众文化权利保障最大化，本质特征就是政府、市场、社会在公共文化服务领域的相互关系处于最佳状态，实现政府、社会力量与公众对公共文化服务相关事务的协同治理。换言之，政府不再是公共文化服务唯一的“主宰者”，“主客同体”的身份转变将有利于实现政府绩效评价的真正目的，也就是切实满足公众对于公共文化服务的需求。

5.3    公共文化服务绩效评价主体向“公众本位”转变

评价主体是政府公共文化服务绩效评价体系中的重要组织要素，在绩效评价的实施、监督方面起着不可估量的作用。评价主体向“公众本位”转变的目的是避免仅由政府文化行政主管部门单方主导公共文化服务绩效考核，从而确保评价的客观性和公正性。为此，借鉴国际经验，应明确以下三点：

一是政府公共文化服务绩效评价的主体应包括上级行政主管部门、专业评价机构、学术机构、非营利组织、大众媒体和社会公众等，特别是增加社会公众在绩效评价中的权重，不斷增加公众参与政府公共文化服务绩效评价的渠道和方式，扩大参与面。

二是评价目标要从高速增长向高质量发展转变，增加关于公众在公共文化服务获得感方面的绩效评价，而不仅仅关注于公共文化服务供给方评价，如在评价内容上要增加“满意”与否类的指标。

三是加强对政府公共文化服务绩效评价结果的应用。通过对政府公共文化服务绩效情况信息的公布，引导民众根据不同公共文化机构的绩效水平进行选择，这不但可以真正将绩效评价结果反映到现实工作中，而且还可以给文化管理部门以及公共文化机构营造竞争气氛，促使文化管理、服务效率和质量得到提高。

5.4    为公共文化服务绩效评价管理制度构建寻找理论支撑

有理论支撑的政府公共文化服务绩效管理制度，才是有生命力的管理制度。绩效评价的理论基础非常扎实，如英美等国所采用的新公共管理理论、3E理论、公共委托代理论、目标管理理论、循环周期理论、战略管理理论等，理论不在于多，而在于找到切实能够解决现实问题的理论支撑。理论是推广的基石，政府公共文化服务绩效管理从国家顶层设计到地方政府出台衔接政策，中间有一条主线（即理论）来牵引，不同地方虽然不能完全复制，但是可以通过理论分析，寻找适合于自己的公共文化绩效管理政策，使整个绩效管理制度体系有机统一，而不是各自为政。这也使得政府公共文化服务绩效管理并不因某一地或某一人的偏好与意志而转移，有利于政策的延续和发展。

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作者简介：张皓珏，男，北京工商大学国际经管学院旅游管理系讲师;张广钦，男，北京大学信息管理系副教授，国家现代公共文化研究中心副主任。