完善我国社会信用体系的几点思考

上海社会科学院经济研究所 吴明玺

在《国务院关于印发社会信用体系规划纲要（2014-2020）的通知》指出，“社会信用体系建设是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。它以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制。” 社会信用体系建设的主体包括公共信用体系、企业信用体系和个人信用体系三个方面。公共信用体系是整个社会信用体系的大脑，是整个社会信用体系建设的推动者和引领者；企业信用体系是社会信用体系的骨骼。作为社会主义市场经济的主体，其中关键作用；个人信用是社会信用体系的细胞，个人信用体系是社会信用体系的血肉，也是环境和基础。

一、我国社会信用体系建设的历程、问题与趋势

（一）我国社会信用体系建设的发展历程

改革开放以来，社会信用体系建设，成为完善我国社会主义市场经济体制、创新国家治理体系和治理现代化的重要手段。1978年以前，中国实行计划经济体制，所有经济活动是在计划下进行，信用管理服务市场几乎不存在。基本上是以国家信用替代市场信用。其后，随着改革的不断深入，信用问题越来越引发各界的重视。“社会信用体系”这个理念是在2002年11月的党的十六大首次提出；2007年3月23日，国务院办公厅出台了《关于社会信用体系建设的若干意见》），2007年4月，国务院建立国务院社会信用体系建设部际联席会议制；2014年6月14日《国务院关于印发〈社会信用体系将设纲要（2014- 2020）〉的通知》出台，这一文件的出台标志着我国的社会信用体系建设有了顶层设计方案；2015年6月1日，“信用中国”网站开通运行。2015年10月，全国信用信息共享平台开通。 2016年7月15日，全国社会信用标准化技术委员会在北京成立；2017年至今，我国推进社会信用体系建设的力度不断加大，统一社会信用代码、信用承诺广泛应用、信用分级分类监管深入推进，守信联合激励和失信联合惩戒力度不断加强（具体发展历程如表1所示）。

表1 信用体系发展历程

（二）当前的问题

我国的社会信用体系建设，经过大力发展，取得了巨大的成就。目前，在进一步完善社会信用体系建设的过程中，也有几个问题：相关立法滞后、尚未建立市场信用信息共享的标准、失信联合惩戒范围随意扩大、信用修复难等。（1）虽然我国已经初步形成了社会信用体系建设的顶层设计，但落实的配套制度还有待完善。全国各个地方的建设水平也参差不齐、协同性有待提高。受限于管理体制，目前各个信用平台仍处于隔离状态，数据无法打通。（2）尚未建立市场信用信息共享的标准。信用信息采集触犯个人隐私行为严重。一些平台缺乏公德、恶性竞争，从而使信用信息变成了逐利甚至侵犯个人和企业权力的工具，这是社会信用体系建设最大的风险。企业出于风险意识，信用信息不能共享，信用信息的归集数量和种类方面进展缓慢。（3）失信联合惩戒范围随意扩大、信用修复难等。信用平台归集的信用信息，以信息主体基本信息和司法判决、执行、行政处罚等“负面”信息为主，公共信用信息结构不够合理，总体呈现“惩为主、奖为辅”的格局。能够反映信息主体守信状态的纳税信息、海关进出口信息、社保公积金缴存信息等目前还比较欠缺。企业或个人因失误或者信用意识不足而无心犯错后，及时认识并改正了错误，也难以及时反馈在社会信用体系中并及时修复。

（三）完善方向：顶层设计的落实和各地方的协同

2020年是一个关键的时间点。2020 年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上讲话强调，完善诚信建设长效机制，加大对公德失范、诚信缺失等行为惩处力度。2020年5月17日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，构建适应高质量发展要求的社会信用体系；2020年12月7日，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出，加快推进社会信用体系建设，提高全社会诚信意识和信用水平；2020年12月18日，国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》发布，提出“依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”的总体思路。截至2020年年底，上海、河北等多个省（市）已出台省级社会信用相关地方性法规，全国社会信用立法也在酝酿之中。因此，借鉴发达国家已经走过的经验，对我们清晰下一步社会信用体系法治化建设的思路，具有一定的作用。

二、社会信用体系建设方面的国际经验

（一）信用立法的国际经验

发达国家在社会信用立法方面式，大体上有三种不同的类型（如表2所示）。

表2 主要发达国家社会信用立法情况

美国的社会信用立法，可分为三个方面：（1）公开并保护信用信息，如：《个人隐私保护法》和《信息自由法》；（2）对信用交易的权利与义务进行规定，如：《平等信用机会法》《公平信用结账法》《公平信用和贷记卡公开法》；（3）信用服务的运作规则和监管机制方面的规范，如：《信用修复机构法》和《公平信用报告法》。

欧洲的信用立法强调消费者权益、保护和信用信息公开等方面。如：欧盟《数据处理、数据文件及个人自由法》《个人数据保护指南》《个人数据保护法》《隐私和电子通讯指令》等信用法规，这些法律既强调保护个人的隐私，还在法律的层面上支持金融流动以及贸易活动。在信用立法方面，日本和欧美的差异并不大，都是将信息公开和信息保护作为规范的焦点，以个人隐私和政府信息等对象不同，予以不同的立法。

（二）信用信息收集立法的国际经验

从发达国家的经验看，对于企业来说，信用信息源包括：（1）公开的渠道，如新闻媒体和政府组织；（2）专业机构提供，如对法院判决相关信息的收集；（3）从银行、投资者、工商局，和金融企业获得，如贷款、帐款拖欠等，尤其是帐款拖欠这样的信息，征信机构通常要与债务企业核实后，再行录入。对于个人而言，信用信息来源有三个：（1）由授信机构所提供的相关信用信息；（2）公共部门，例如：法院的判决、税务机构的纳税信息、公共单位的收费记录等；（3）其他信息报告者，如行业协会等。

针对信用信息收集的立法，发达国家都是极为严格的。以美国为例，可以将其总结为三个方面：（1）信息基本法，在美国，这方面的立法是《信息自由法》，它的作用是对信息收集主体的相关活动予以规范；（2）是以特殊信息作为对象予以特别立法，比如针对个人隐私和商业秘密的特别立法，如《隐私权法》、《国家安全法》和《商业秘密法》等等；（3）以信息内容为对象设立的立法规范，如《公平信用报告法》和《信用修复机构法》等。

（三）信用信息共享和使用立法的国际经验

美国是通过立法的形式严格限制了征信机构使用信用信息的相关行为。如《公平信用报告法》就明确了信用报告的使用目的只能为法律所允许的范围内，按照《公平信用报告法》，如果有违立法的使用目的以及使用范围，并且造成了损害，就要予以严格惩罚，比如承担民事责任的同时，还需要赔偿损失。在美国，基于让信用信息能够在更高层面上实现共享，保证高效率的采集信息，提搞信息的使用水平，行业协会也制定了相关标准，比如针对信息采集明确了具体的技术标准，针对信用报告，设定了标准的文本等等。从在技术层面来看，这些标准使得相关社会主体在提供信用信息方面的更加便捷化和快速化。

欧盟国家制定了非常严格的法律制度来保护信用信息，并建立了较为完善的公共征用系统，主要是为金融机构和监管部门进行金融风险评估和金融决策提供依据。近年来，欧盟建立了一些社会性的商业化征信机构，它们的出现使信用信息的使用领域逐渐扩大。日本的信用信息体系采用会员制，商业化的特征比较明显，多用于信用交易活动，包括信贷、证券市场和不同企业之间的赊销等。总的来说，无论是日本还是欧盟国家，各种信用服务机构较为发达，既有公共性的信用服务机构，也有社会性和行业性的信用服务机构，形成了较为完善的社会征信体系。

（四）失信惩戒机制的国际经验

以美国为例，财政部、联邦贸易委员会和联邦储备委员会，都是信用的执法人。政府行为是惩戒的主要方法，此后转变成民间行为。政府机构的主要职责是完善立法，界定失信行为，明确惩罚措施，通过公告或者其他方式把失信人的行为以及政府对其予以的处罚告知给整个市场，这样市场上的其他主体在和失信者进行交易时就会给予思考。由于负面信息所产生的影响和行为所受到的限制，使失信者必须要为自己的失信行为需要付出昂贵的代价。

失信惩诫的主要形式有如下三种：（1）法律约束。通过健全的立法体系，维系信用关系的正常运作，借助法律惩罚失信者，以保护合法权益；（2）非法律约束。包括道德约束和舆论约束等。法律约束就是指在道德约束是其前提下，依赖于社会主体间的诚信，基于道德的维系，使市场信用体系得到更好的运转，而舆论约束来自于媒体和公众，它的强制力有限，但是它的影响力却极为广泛；（3）经济约束。失信者将会受到的经济限制和经济损失。

三、进一步完善我国社会信用体系的思考

（一）注重信用立法的系统性思维

要尽快制定上位法，使社会信用体系建设过程有法可依、法能落地、与时俱进，理顺失信惩戒与行政处罚的关系，夯实法治基础。同时，每个国家都有每个国家的历史和文化特点，所以立法的过程也不是千篇一律的。我国信用立法的过程应注意各地方发展程度的不同和社会信用水平的差距，因地制宜、以人为本，不可一刀切。立法的过程，重要的不在于法律条文。因为制度的真正内涵在于实施。所以，立法的过程本身就是一个系统性的信用体系建设过程。只有尊重社会经济规律、充分符合当地发展阶段的法律法规和配套制度，才能有效实施。

（二）培育信用信息收集、共享和使用方面的伦理观念

信息的传播、使用在于人，如果没有伦理底线，社会信用体系的建设就空有信息化的表象，而缺乏了诚信的实质和灵魂。任何法律法规的实施也是有着交易成本的，伦理道德水平越高，就越能长效和落地。因此，我们不能只看到发达国家经验，也需要看到他们的教训。

疫情的发生显示出了我国的制度优势和文化自信。正因为中国公民普遍愿意为了整体利益让渡一部分个人隐私（如行程信息），才能使疫情得到有效、精准的控制。

反过来，一旦信息和系统被没有公德的人或企业作为牟利的工具，会给社会带来系统性的信用风险。这方面，我们可以借鉴发达国家的经验，明确可收集和使用信息的具体范围，对其使用范围予以界定。特别是信息的掌握者和使用者，要明确指出能够信息公开的范围、内容和方式，这样才可以为信息资源的公平合理使用创造良好的条件，才可以推动征信机构以及市场主体的良性发展。纳入公共信用信息记录不仅要按照《指导意见》要求，做到以目录为依据，还要在实践中不断对目录进行反馈和完善。

（三）以人为本的失信惩戒和信用恢复

西方国家的市场经济二百年的繁荣，跟信用体系使分不开的。正因为严厉的失信惩戒制度，才使信用体系建设法治化，并使守信成为个体和企业的共有信念。这极大降低了市场经济和法律法规运行的交易成本。然而，惩戒不是目的，而是手段，我国信用秩序还有待完善，市场意识还有待提升，个体的经济理性还需提高，因此，失信惩戒一定要以人为本，以培养诚信的出发点、以提升信用水平为考量，做到告知清晰、以惩戒行教化。首先，对失信主体的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，依法依规编制并定期更新全国失信惩戒措施基础清单。一旦个体或企业认知或改正了其行为，就应及时恢复信用。其次，借鉴发达国家经验，商业的征信系统对于企业自发守信会形成市场内在的约束，同时，我国的社会信用体系建设也应重视征信机构的培育和监管。