巨变之下的“条块关系”演变及选择路径

摘要：1978年改革开放以来，在市场经济体制和政治变革的推动下，中国不断走向了世界舞台，既展现了中国实力，也展现了中国魅力，政治、文化、社会领域都发生了令世界瞩目的巨变。这样巨大变化的背后，不仅仅是经济奇迹，更是政治制度和社会关系的发展，我们看待发展的问题，不能只集中于经济领域，更要洞察到其背后的政治制度的变迁，制度的变化对社会整体发展产生的作用和影响比我们想象地更加深刻和久远。建国以来，我国的政府间关系—条块关系发生了由集权到分权再集权的循环变化，这是随着当时国际国内现实环境的变化而演变的，本文旨在探讨1978年改革开放以来世界格局与中国局势发生巨变的情况下，我国的条块关系发生的几次大的演变以及前因后果。

关键词：条块关系;改革开放;制度变迁

条块关系是毛泽东我国对政府间关系的描述，是指政府间纵横交错的复杂关系。其中既包括上下级之间的领导与被领导的关系，也包括同一层级政府间的关系。“条条”简洁一点说就是国务院直属的各大部委包括教育部、武装部等，是横向上将国家的各项事务划分到各个部门;“块块”是指从纵向上看的各级政府例如省、市等。我国的政府间关系十分复杂，在双重领导的管理体制之下，不仅存在上下级部门和上下级政府之间的关系，还存在上级政府部门对下级政府的斜向府际关系，由于两者之间行政层级相同，不存在法律上的隶属和领导关系，因此情况比上下级的府际关系更加复杂，但是凡事有利必有弊，或许可以推动两大部门之间可以在平等的空间对话，共同承担政治事务和合理分配政府职能。在当前的时代发展背景之下，我们不仅要继续调整和完善条块关系，更要强调建设治理型和服务型政府，将更多不涉及核心事务的权力下放到地方去。关于如何进行条块关系的改革，就是要打破传统的职责同构的管理状况，改进双重领导的管理体制，对各个部门的职能进行合理和明确地划分，避免职责模糊和部门权力重复的现象。

建国以来条块关系发生过几次大的调整，在改革开放之前，大体上可以概括为两次权力的收回和下放过程。建国之初，一时间无法在全国建立完善合理的府际关系，只能采取行政大区制，[1]这一时期的中央和地方的关系，是各个大行政区统一接受中央领导，但可以根据实际情况拥有一定的地方自治权。经过建国初期的新民主主义社会的经济建设，此時中央政府决定收回一部分的地方权力，以便为后面的经济建设打下制度基础。1954年中央决定撤销大区，将行政重心转移到中央，这一过程使得我国现代条块关系的垂直领导管理体制初步确立，行政区划和政府层级也基本确定下来。[2]建国后到改革开放之前经历过几次大规模的收权放权，1956年“一五计划”的实施，要求各个部门都能对经济建设做出贡献，开始了第一次的大规模放权，但是由于权力下放过快过猛，超出了中央的预期，致使各条条权力过大，中央再次收权，这次收权到1965年左右停止，伴随着权力的回收，条条的部委数量有明显增加。文革期间，开始了规模较大的第二次分权，把很大一部分的经济管理权力下放到地方，但是与上一次分权一样，缺乏事前的理论论证以及充足准备，这次分权也出现了混乱现象，在一定程度上破坏了中央领导的统一性。建国后到文革结束，我国基本经历了两次大规模的分权和收权，但是条块关系在本质上并未发生变化，这是当时客观条件的局限，同时也是由于我国缺乏实践经验，但是经过探索，我们在政府管理界限等方面积累了很多经验，对变革有巨大益处。

一、改革开放以来的条块关系变迁

在改革之前的几年内，中央政府为缓解的各项矛盾，将一部分权力又集中到中央部委中来。这时整个社会出现了对过去十年的反思和批判，中央也意识到要想提高经济实力，激发人民生产发展的积极性，就必须要将集中起来的权力再次下放，只有这样才符合这时以经济建设为中心的发展路线，这一时期在以经济发展为中心的指导路线之下，我国开始了新一轮的综合放权。1978年以来，中央推行了六次行政改革，这些改革普遍存在两个问题，一是中央政府和地方政府之间的关系问题;二是各大部委和各级政府之间的关系问题。但是在实际的行政体制改革实践中，这两个问题往往是互相嵌入式的，央地关系的改革必须要通过条块关系的不断转变来促进其发展，反之亦然。

（一）1978-1992年间的条块关系

如何让条块关系更好地提升政府效能，为经济发展注入生命力，是改革开放以来中央政府要考虑的头等大事，1978年十一届三中全会的召开，确定了要以经济建设为中心的发展路线，如何刺激市场激发更多活力，就要寻找政府内部的内生动力，一步步让地方获得更大自主权。[3] 1978到1992年，我国的放权是一次大规模且有重点的放权，在经济领域等方面都进行了一定程度的放权，侧重点在于东部经济发展较快的城市，拥有良好的地理位置的城市先一步享受优惠政策，例如深圳等城市，这带有一定的激励性质。1980年以来，中央政府将深圳、广州、珠海、汕头四个沿海城市设立为经济特区，此时中国的行政区划已经不再是单一的省市县，而是将经济发展的实践需要和中国社会的实际情况结合起来，完成了一次十分具有中国特色的行政区划调整，1983-1989年期间，中央又连续将重庆等14个省直辖市设立为计划单列市。在这次的放权过程中，最显著的就是设立了经济特区和计划单列市，最大的变化就是在1984年提出了“转变政府职能”这一概念，首次认识到要走出循环怪圈，必须要转变政府职能，变革管理方式，同时意识到管理不能只依靠政府，还需要更多的社会组织参与进来，这就要求不仅要提高社会组织的政治参与度，还要增强人民群众的主人公意识，只有当政府、社会、人民三者形成一个相对完备的体系，各司其职，才能真正地调整条块关系。

（二）1992年至今的条块关系

20世纪90年代中后期以来，从税务部门开始，银行等部门逐渐从地方政府退出，改为中央或省级以下的垂直管理。[5]这样的管理模式在权限方面上集中得很彻底，大多数部门在干部管理等方面都转变为上级统一管理，但是条块关系中最基础也是最根本的矛盾没有发生根本的变化。现存的双重领导机制会在一定程度上导致政府机构内部职责不明，同时面对上级条条和块块的不同行政指令，下级职能部门往往会不知所措，降低了行政效率。虽然宪法和法律中都明确规定了政府各部门之间的职责划分，但是由于条块矛盾和条块分割现象的存在，职能和责任的落实有很大的局限性。[5]

分税制鼎新肇端于1994年，1994年我国开始实行分税制体制变革，主要内容是在税制革新的基础上，转变了以前财务承包制的做法，将全部税收按税种分别为中央税、地方税和共享税。在此改革后，企业不分大小和行政级别一律平等，依法纳税后可分配的部分按照产权规范由企业分配，真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线。[6]1994年的改革，在中央和地方关系上形成了以划分税种为主，并且将以中央对地方转移支付为框架的分配制度规定在一定范围之内。[7] 作为分税制改革的配套政策，国地税机构的分设对于发挥中央和地方的两个积极性，确保分税制体制的运行发挥了很大的作用。[8]但同时机构分设也带来了诸多问题，最明显的就是纳税人为了履行纳税义务所需要支出的成本。[9]

二、条块关系的选择路径

改革开放以来我国对于条块关系进行了长期的调整，但是由于条块关系本身所固有的矛盾无法从根本上得到解决，所以我们一定要在制度角度寻找经济长足发展的内生动力。从长期看，应通过立法界定中央与地方的职能和权限，明确中央的专管和共管事务，然后分别实行实体性的垂直管理。[12]目前改革到了重要的转型期，经济的协调发展需要各个部门的合作，此时应该以政府间纵向关系为主导，横向关系为侧重点，只有找准政府间关系中各个环节的精准定位，才能真正调整条块关系，推进体制机制改革。在以往几十年的改革中，中央与地方之间围绕集权与分权已经发生了多次反复，关键问题就在于如何合理地划分二者之间的财权与事权。实践证明，央地和条块之间从对立到协作都是一直在變化的，两者之间不存在永久的对抗，只有根据本身的利益不断地进行利益博弈，从而保持一定的平衡状态，才能对整个社会的发展更加有利，且央地与条块关系之间的相互嵌入也增加了两者之间的复杂性，如何看待条块关系背后的制度问题，从而建立起一个相对平衡协调的互动机制，还有待进一步的探讨。

结语

从古到今，我们解决一切复杂问题的方式就是从实际出发，对于我国的条块矛盾来说，最主要的就是要打破职责同构和当前的双重管理体制。详细来说，主要就是对“上下对口”的行政机构进行改革，根据本地的实际情况去设置上下级机构和部门，而不能是简单的上下或左右的复制粘贴。[11]其次是要对各级政府以及各个部门之间的职能进行一个细致而明确的划分，并且将这种部门间的职能划分法律化、正规化，做到职能的划分和责任的规范有法可依、有法必依;同时要做到权责统一，避免出现各级政府或者职能部门的财权被上级部门所有，而事权却不断向下转移;最后，要改革双重领导管理体制，所有事务要事先明确主导机构，再由其他部门做辅助性工作，避免权责划分不清，影响行政效率，最终降低政府的威信力。

参考文献：

[1]张坚石：地方政府的职能和组织结构（下册）[M]，华夏出版社，1994，52-55.

[2]郭为桂：建国头七年中央与地方关系历史考察[J]，当时研究与教学，1998年1期.

[3]王文杰：中国政府中的条块关系分析研究[J]，河北企业，2018年7期，23-24.

[4]景跃进，陈明明，肖滨：当代中国政府与政治[M].中国人民大学出版社，2016年.

[5]武小龙，孙金华：“条块关系”的变革：问题、困境和路径选择[J]，内蒙古农业大学学报，2011年5期.

[6]贾康：加快金融改革创新推动实体经济转型升级[J]，全球化，2017.

[7]人民网：分税制改革成效显著 更要向深水区挺进，2019.

[8]张斌：改革国税地税征管体制推进税收管理现代化[J]，中国财政，2018.

[9]亓坤：国税地税终合并，新理财-政府理财[J]，2018.

[10]沈荣华：分权背景下的政府垂直管理：模式和思路[J]，中国行政管理，2009，38-43.

[11]王文杰：中国政府中的条块关系分析研究[J]，河北企业，2018年7期，23-24.

作者简介：白晓凯，1997年，女，汉族，河北省石家庄市人，硕士研究生在读，河北师范大学，研究方向是政治文化与政治发展。

河北师范大学 河北石家庄 050400