我国旅游投资政策的演进特征与机制研究
——基于34份政策文件的分析

中南民族大学管理学院 温舒晴

一、引言

旅游产业是政府主导型产业，政府通过政策的制定、颁布和实施对旅游产业进行指导，推动着旅游产业向更好更快的方向发展，这是政府制定产业政策的初衷，也是实施目的。旅游投资快速增长，政府出台的相关支持性政策是不可忽视的力量，随之而来的财政资金也是破解旅游发展资金困局的重要力量。

本文拟对相关投资政策的文本属性进行分析，从而得出相关政策发布的规律，并且针对当下旅游投资政策现状，总结出相关政策的特征，并针对已出现的问题给予建议。通过研究，将有助于我们厘清当下旅游投资相关政策的发展脉络，把握旅游投资的时代特征和未来走向。

二、旅游投资政策文本属性分析

（一）数据来源

由于涉及的文件较多，因而本文主要是按照一定标准选取国家层面发布的涉及相关旅游投资的政策文件作为研究样本。本文将样本政策的发文时间界定在2006年1月1日到2021年5月31日，共选取34份政策文本为研究样本（见表1）。

表1 旅游投资政策文件汇总（部分）

（二）旅游投资政策发文时段分析

从政策的年度发文数量来看，国家在2006年至2021年平均发文数量为2.5个。2016年出台的政策数量达到了一个峰值，共计6个。其次是2015年、2020年，分别出台了4个相关政策文本，在2014年、2015年、2017年、2018年、2021年分别出台了3个旅游相关政策，在2012年、2019年出台了两个相关政策，在2006年、2007年、2009年、2011年、2013年仅出台了一个旅游投资的相关政策文本。

（三）政策文本的文种类型

从国家层面而言，旅游投资相关政策文本的形式多种多样，且分布类型较为集中，以指导和解决问题为主题内容的意见类政策文本共13个，占38%；以落实工作措施为主要内容的通知类政策文本共14个，约占总数的41%；以确定未来发展计划为主要内容的规划类、纲要类政策文本共4个，占12%；以明确具体未来行动和工作内容的方案性指引本文共1个，占3%；以提出未来发展计划的报告类政策文本共2个，占6%。从中我们可以看出，占比最高的两类文本是意见和通知。国家层面上制定的政策文本具有战略性和务实性的特点，且形式多种多样，可见国家从整体层面上对旅游业的重视。

三、旅游投资相关政策内容演进的主要特征

（一）政府角色从引导推动者向服务者转变，引导多主体参与旅游业的发展

纵观我国旅游业的发展历程，发展初期带有明显的事业属性，需要通过政府来主动推动。但随着旅游业的深入发展，旅游业的事业属性进一步向产业属性过渡转变，通过创新旅游生产要素、引导社会资本注入与流动，政府也逐渐从引导者向服务者转变。如2012年文化和旅游部颁布的《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》、2017年国务院印发的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》等政策文件，都大力倡导旅游行业对民间资本全方位开放，推进民间资本进入旅游业，建立健全长效机制的投入。

（二）旅游投资主体多样，并呈现出多元化的投融资格局

国家鼓励社会资本以多种形式参与旅游业的发展，政府、国有、民营、股份、外资、民间资本等都是旅游投资的主体和资金渠道的来源，为旅游投融资市场增添了动力与活力。同时，投融资的形式也多种多样，如鼓励发行旅游国债、旅游资产证券化、创新PPP模式等。如2017年保监会出台了《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，同年，国务院印发的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》中，也提出创新旅游多元化投资融资新格局，投资符合条件PPP项目，建立健全长效的投入机制。

（三）旅游项目跨界融合，旅游投资关注新业态

纵观当下政策内容，跨界融合的趋势不断深入，旅游投资方向不断调整和升级。旅游与农业、工业、文化、生态、体育等产业部门的融合不断加强，在原来乡村旅游、文化旅游等项目的基础上，进一步推进康养旅游、研学旅游、自驾游、户外探险旅游、低空飞行旅游等多种旅游形式。跨界旅游是未来旅游发展的新趋势，将推动我国旅游未来全产业链的共同发展。

（四）旅游投资政策存在时滞性和聚集性

中央层面的旅游政策具有一定的时滞性，滞后期通常为一年，这主要是因为中央和地方利益分配及市场运营机制的复杂性等综合性因素导致的政策传道受阻[1]。与此同时，政策颁布会出现一定的集聚性，政策集聚表示政府重视度高度集中，如在新冠疫情肆虐之时，旅游业也遭到了严重的打击，有关部门连续出台了相关政策，帮助旅游业复产复工。

（五）旅游政策缺少量化指标

当前旅游政策目标以定性描述为主，较为宏观和抽象，缺少具体可量化的定量指标，没有规定明确政策目标的时间节点。一方面增加了政策执行的难度，使政策主体在具体操作中无所适从，不免陷入盲目状态，另一方面难以准确评估政策执行的效果，无法及时发现政策实施中存在的问题，不能判断政策是否实现预期效果。同时，随着投资政策的下达，有关资金的利用效果也难以衡量，可能出现资金浪费的问题。

四、优化旅游投资相关政策的对策建议

（一）强化各政策主体的沟通

一方面，要加强各主体之间的协调和沟通，充分发挥各主体的优势，坚持信息互通、资源共享、优势互补的原则，加强各主体之间的资源整合，使政策主体发挥联动效应[2]。另一方面，建立责任共担机制，通过政策主体之间的协作实现预期目标，从而强化各主体的责任意识，发挥各自优势，消除隔膜，提升效率。

（二）提高政策结构设计的科学性

要完善政策目标体系，细化目标，确定具体的、操作性强的实施细则，紧扣政策目标，提高政策目标的可执行性。同时，明确旅游政策的近期、中期以及长期目标，对于无法明确规定完成期限的中长期目标，应将其分成若干阶段，分别确定每个阶段实现目标的期限。并且，还需要加强旅游投资政策内容的系统性，对旅游投资政策内容所缺失的重要方面进行填补。在未来的政策制定及完善过程中，相关旅游政策目标的制定应当重点关注促进旅游产业升级、增加新产品供给和旅游资源保护等方面。

（三）对不同阶段的旅游投资政策进行跟踪监测与效果评估

政策效果评价作为政策科学制定过程中的重要一环，需要受到政府相关部门的高度重视。出台的政策多并不意味着效果就好，新旧政策的前后承接性以及协同性也尤为重要，若只重出台、轻评价可能会造成政策资源的浪费，甚至引发新旧旅游政策的冲突。对旅游投资相关政策进行跟踪评价，可以帮助制定者判断政策的可行性、有效性，从而及时调整政策中存在的问题，发挥更好的政策效果。

（四）政府在政策方面继续发挥引领作用

政府应该始终立足于全国的基本国情，制定出有利于投融资渠道畅通、充分发挥各主体投资活力的旅游投资政策。同时，在其他主体在参与旅游投资时，也要制定相关税收优惠政策，简化相关程序，降低准入门槛，优化投资环境。各级政府也应该在中央政府政策的指引下，制定出符合本地特色的政策文本，因时制宜、因地制宜，根据当地旅游资源的现状，制定更有针对性和合理性的政策文本，以此来加快旅游业的发展。

五、结语

当前，我国消费水平不断升级，十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在国家政策的指导下，发展德如火如荼的旅游产业已经成为国民经济的支柱产业，人民也对旅游消费抱有新期待、新向往。相关政策从各个方面全面推动我国旅游事业的发展，但旅游产业政策是否落实、其效果如何是关乎旅游发展的大事。事实上，政策文本分析的主要目的并不是预测政府的下一步行动，而是希望能够通过政策文本看出政府在解决不同阶段相关问题中的基本态度、逻辑与做法。正是这些信息，能够帮助我们认清旅游投资发展的时代特征，引导我们聚焦在此过程中出现的问题，并提出有效的建议。