我国失业保险基金收支现状、问题及对策研究

李天娇

摘要：本文基于基金平衡的视角，并在费率下调背景下对我国失业保险基金的收支现状进行分析，发现基金结余依旧膨胀，地区及省域差异较大等问题，并且最终针对上述问题，提出适当提高失业保险替代率、提升基金统筹层次与发挥失业保险再就业功能等政策建议，对于政策制定者进一步优化失业保险制度具有一定的参考性意义。

关键词：基金结余;人均失业保险基金收支;省域差异;失业保险金替代率

一、引言

近年来，我国经济新常态下，经济呈下行趋势，失业问题成为社会治理的重大社会风险之一，国家实行的是阶段性减免社保费临时性支持政策。2019年4月，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，其提及实施失业保险总费率1%的省，延长阶段性降低失业保险费率的期限至2020年4月30日。另外，失业保险费从2021年1月1日起已按规定恢复正常征收。同时，考虑到特殊时期风险仍然存在，部分企业压力可能较大，规定阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策将再延长1年至2022年4月30日。以上各项政策发挥了企业及个人的缴费负担减轻的作用，也一定程度上缓解了失业保险基金结余过多的问题。

目前，较多的学者主要集研究如何去优化失业保险制度以有效保障失业人员的生活和如何保证失业保险基金投资收益率等方面。吕学静（2009）认为，受经济全球化影响，我国目前就业形势严峻，失业保险情况堪忧，只保障失业人员的基本生活已不能满足失业群体的需要，要把失业保险制度的重点转移到防止失业和促进就业上。张盈华，张占力和郑秉文（2019）认为，我国在失业保险基金不断增加的同时，失业保险基金投资收益率偏低，导致了福利损失，建议提高失业金替代率和“瞄準率”，避免基金过度膨胀。除此以外，有学者研究失业保险政策在宏观上发挥平滑消费、稳定经济的作用，寻求在提高失业保险金水平和延长失业时间的产出损失之间获得最佳平衡。Gruber（ 1997）利用1968～1987年美国各州的消费数据，发现失业保险金替代率越高，失业保险平滑消费的作用越显著。李珍、王海东（2010）认为，要增强待遇水平和给付期限的弹性，提高制度的灵活性，充分利用失业保险基金收支来平滑经济波动。

通过上述学者的研究可以看出，费率降低前我国失业保险基金处在一个极度不平衡的状态中，历史积累产生了大量的基金结余，政策通过降低失业保险征缴费率来减少基金收入从而控制基金结余问题，然而解决上述问题的另外一个关键是失业保险金的标准水平确定的问题。在费率降低的政策背景下，本文从我国目前的基金总收支状况、地区基金收支对比、省际差异等方面研究现状与发现问题，并且最终将着眼点放在怎样的保障水平才能有利于平衡失业保险基金收支和预防出现道德风险上，为失业保险政策的进一步完善提供一定的参考性意见。

二、我国失业保险基金现状、问题及其省域差异分析

（一）我国失业保险基金收支不平衡，累积结余过多

从总趋势上来看，2005-2019年期间我国失业保险基金收支皆呈逐年递增（见图1）。其中，2019年我国的失业保险基金的总收入和总支出为1284.2亿元和1333.2亿元，这也是多年以来基金首次出现收不抵支的情况，这主要是由于2015年至2019年，国家先后6次下调了社会保险单位缴费比例，为企业减费近万亿元。这一方面说明了我国经济技术高速增长，失业保险制度正在不断完善，参保人数正不断扩大，基金收入和支出逐年正在上升，但巨额的基金结余数字背后依然隐藏着一个不容忽视的问题，基金收支余用不合理。由图1中的失业保险累积结余的曲线可知，失业保险基金的结余体量庞大，15年内的增长速度可观，2019年的累计结余相比2005年增长了791.21%。另外，2014年是失业保险基金收支差异最大的一年，其收支差为765.1亿元。

（二）我国东中西部失业保险基金收支不均衡，地区差异较大

整体而言，我国东、中、西部[]三大地区的失业保险基金收支和结余的绝对额呈逐年增加的趋势，如表1所示，我国东部地区的失业保险基金的总收入、总支出和累积结余要高于中、西部地区，并且东部地区各省的基金收入、支出的绝对额要大于中西部各省基金收入、支出绝对额的总和。然而，然而，东部各省失业保险基金收入与支出的相对比重却有所下降。另外观察2019年的基金累积结余情况，相比2009年和2014年，东中西部之间的累积结余差距有所减少。但是不可否认我国东中西部地区的基金收支情况差异较大。

（三）我国失业保险基金收支存在省域差异

由于我国各省份之间的人口结构、就业情况和经济情况的差异，仅从总量上去比较各省份之间的失业保险基金的收入和支出水平的差异并不能够体现出来，因此，本文采用人均失业保险基金收支之差来衡量省域差异。

由图2可知，2014年我国的人均失业保险基金收支差异最大的省份是西藏自治区（1920.00元/人），差异最小的省份为上海（97.78元/人），说明上海的失业保险基金收支较为均衡。大体上西部、中部地区的省份人均失业保险基金收支差较大，东部地区的省份收支差较小。并且，2014年我国31个省份的人均社保基金收支差异均值为591.97元/人次。2019年我国的人均失业保险基金收支差异最大的省份是依旧是西藏自治区（909.09元/人），差异最小的省份为江苏省（-6.69元/人）。2019年的数据较2014年数据差异最明显的在于出现了负值，即将近三分之一的省份的人均失业保险基金支出超过了人均失业保险基金收入，很大原因是政策影响，从2015年我国政府推行了临时性的阶段性降低失业保险费率的政策，多地的基金收入有一定降低。2019年我国31个省份的人均社保基金收支差异均值为218.28元/人次（数据处理为绝对之后求得均值），较2014年的均值减少了很多，说明我国的人均社保基金收支差的省域差异虽然存在，但是有明显的降低。

三、政策和建议

（一）适度提高失业保险金替代率，缓解基金结余过剩

失业保险基金的收入和支出应遵循“以收定支，收支平衡，略有结余”的原则，然而从全国失业保险基金总收入与总支出现状来看，目前失业保险基金结余较多，并且年度的基金收支不平衡。本文参考郑新业和王晗（2011） 的方法，用失业保险金与在岗职工平均月工资的比例来衡量中国失业保险金的替代率。近5年来中国的失业保险金替代率很低，2012年最高，也仅为13. 75% ，从五年的总体趋势上来看，失业保险的替代率居然呈下降趋势。但是OECD 国家的替代率，其失业保险金占失业前工资的比重普遍在70% 左右。然而，与其他发达国家相比，中国的失业保险金占失业前工资比重较低，长期维持在20%左右，过低的失业保险金标准难以起到保障失业人员基本生活和平滑消费的作用（郑新业，王晗，2011; 郑新业等，2017），在上述情况下，应继续提高我国失业保险金的替代率，本文利用梁斌（2020）实证研究得出的中国失业保险政策效应存在关键性拐点，即随着失业保险金额的提高，失业保险金对求职努力的促进作用逐渐降低，当每月领取的失业保险金超过拐点1510元时，失业保险金才会抑制失业者的求职努力，失业者出现福利惰性。因此，适度提高失业保险金水平，既能更好地保障失业者的基本生活，促进失业者的求职努力，还能在一定程度上缓解我国失业保险基金过剩的问题。

（二）逐步提高失业保险统筹层次，减少省域差异

要使失业保险制度发挥应有的作用减少地区及省域差异，政府需要对这一制度做以下的改革： 必须建立一个全国统一、由中央政府负责运转的失业保险制度。中国目前的失业保险以各个地方失业保险基金为单位运转，但考虑到产业集聚，一个冲击可能威胁当地所有的企业，因此各个地方的失业保险基金都面临一定程度上的“系统风险”。与现行制度相比，全国统一保险制度应付保险的能力将更强，可以降低各个地区的“系统风险”。不仅如此，全国统一的制度还能促进劳动力的自由流动，也有利于统一的劳动力市场的形成与发展。另一方面，必须使失业保险覆盖到全部产业和所有的劳动力。从以国有企业职工为对象的失业保险扩展到非国有企业，对提升效率和治理短期波动尤其有意义。

（三）发挥失业保险再就业功能，促进就业，拉动经济

自党的十八大以来，国家一直强调增强失业保险对促进就业的功能。党的十九大报告明确指出，“要加强社会保障体系建设，完善失业保险制度，实现更高质量和更充分就业。因此，要充分发挥政府的主体作用，建立起失业保险基金支出与失业人员再就业联动机制，合理安排失业保险支出用于保障基本生活和预防失业、促进就业的比例，加大职业介绍、技能培训、就业服务等促进就业方面的投入，并根据需要对企业进行就业补贴和培训补贴，实时监测失业保险支出项目，实现失业保险基金的合理使用，使更多的失业者得到基本生活的保障。

参考文献：

[1]吕学静.中国失业保险面临大考[J].中国社会保障，2009（01）：30-31.

[2]李珍，王海東.完善失业保险之微观保障及宏观管理功能研究——基于金融危机的启示[J].保险研究，2010（02）：37-43.