制度、工具、价值影响公众参与社会治理的逻辑分析*

中共克拉玛依市委员会党校 何艺丹

在西方语境中，“治理”是与“统治”相对应的概念。中国特色话语体系中，“治理”是“管理”的升级。社会治理是社会管理的新发展、新境界，是立足我国治国理政经验基础上提出的一个中国特色话语体系的新理论。中华人民共和国成立近72年来，社会也发生了深刻变革，组织方式从单一到多元，社会结构由简单到复杂，社会需求从低级到高级，社会问题从生存性问题向生活性问题转变，社会矛盾从个体向群体发展，我国社会由管理走向治理。党委政府在新的历史高度和管理经验的基础上，探索多种治理方式。

一、制度型治理

制度型治理与管理的理念相似，同为依靠自上而下的权威约束，但两者又有所区别。管理实质是权威约束下的社会配合，但制度型治理是权威约束、动员下的社会协作，本质区别源于思想意识政治脱敏。2004年十六届四中全会第一次提出“整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[1]，强调权威动员下的多元协作。

（一）制度型治理影响公众参与社会治理的内生逻辑（如图1所示）

图1 制度型治理模式图

中华人民共和国成立之初，实行的计划经济形成和确立了中央高度集权的管理体制。在这种体制下，公民的权利被地方政府所囊括，地方政府的权力被中央所囊括，企事业单位是各级政府的附属物，社区变成政府的派出机关。在历史形成的惯性思维中，党委政府对社会的治理方式之一为借助“权责传导”“权威压力”的制度型治理。

制度型治理借助“权责传导”影响公众参与社会治理的纽带是单位制。虽然随着社会变革，居民作为独立社会人的特点更加明显，与高度集中的计划经济时代不同，活动轨迹也从集体转向个体。但是应对社会问题时，公众还是倾向找到纽带联结群体共同面对。单位生活以外的社区生活被“楼上楼下互不相识”个体化，没有社群认同为支撑，且社会组织成长缓慢，因此公众仍然依赖单位制参与社会治理。当权责通过政治性任务指定、人事任命、财政预算分配、考核评价等方式传导至单位后，公众对单位的社会依赖或归属认同会成为其参与社会治理的动力。

对于没有所属单位的社会个体，制度型治理依靠社会资源分配达到“权威压力”的效果，从而影响公众参与社会治理。

（二）制度型治理中公众参与的动力机制

制度是国家性质的外在表现，具体表现为政府治理的行为模式和行动规则。制度型治理中公众参与社会治理的动力来源于公众对国家性质的认可和对执政合法性的拥护，即权威认同，是公众对社会治理制度接受和遵守的内因。但是，我国传统管理模式是“大政府、小社会”，社会公众习惯于政府主导下的被动参与，总体还是惯性依赖“大政府”。可见，公众对国家性质的认同和对执政合法性的拥护还未内生形成自觉参与意识，依然停留在制度约束下的被动参与阶段，这是我国社会发育滞后的大环境造成的。一旦减少或取消制度附带的公权力干预，公众将失去参与的动力，进而终止被动参与行为。

（三）制度型治理的优劣势

1.制度型治理的优势

今年新型肺炎疫情突袭全球，考验着各个国家的治理体系和治理能力。在疾控组织来不及、疾病科学跟不上之时，中国之所以能够率先突围夺取抗击疫情的压倒式胜利，得益于中国制度优势。在疫情中具体表现为党在统揽全局、协调各方的政治领导能力；政府在区域联动、部门协作的组织动员能力；企事业单位、社会组织、基层民众的协同共治能力，形成“一方有难，八方支援”的制度型治理优势。

2.制度型治理的劣势

由于制度型治理影响公众参与社会治理的动力来源是权威认同，这种外压下的内在反应并不是公众内生形成的自觉动力，因此制度型治理的有效性会伴随公众对权威认同程度的波动而出现变动。当权威压力持续却不能内化为内在自觉动力时，制度型治理的效果会出现内卷化，表现为社会动员有效性和持续性不足。

二、技术型治理

技术型治理是国家治理体系中方式方法体系的重要组成部分，是一种以科学为基础、以信息技术为工具的治理手段。若仅从工具的角度来研究技术治理，将陷入工具理性与价值理性的悖论。因此，技术型治理不仅是一种工具，还是一种伴随信息获得而被赋予权力和利益的现代治理方式。

（一）技术型治理影响公众参与社会治理的内生逻辑（如图2所示）

图2 技术型治理模式图

制度型治理通过单位纽带“权责传导”和资源分配“权威压力”的方式影响公众参与社会治理，而技术型治理是通过信息资源让渡权利的方式影响公众参与社会治理。信息作为资源的特质随着互联网技术的发展和普及而越加显著，信息技术成为治理能力现代化的重要标志。以信息技术能力为标准，社会公众参与社会治理时会有四种不同的表现结果：一是由于不会、不能使用计算机信息技术，而导致诉求不能通过现代渠道表达，成为社会治理中诉求被忽视的群体；二是对计算机信息网络技术的使用处于基础阶段，只会单方面接收互联网信息，不能够借助信息技术与政府形成互动，不能做到通过网络平台参与社会治理；三是有一定的信息技术能力，可以就社会治理方面通过网络平台与政府互动，但是受个人素养限制，诉求多是围绕个人利益，社会价值有很大的局限性；四是有一定的信息技术能力，不仅可以通过网络平台与政府互动，还可以给出整体性的、战略性的建议，准确体现社会价值。[2]治理能力现代化的理想状态就是通过技术型治理吸引第四类群体参与到社会治理中，但是现实中前三类群体占社会公众多数。

（二）技术型治理中公众参与的动力机制

信息技术本是社会治理的一种工具，但信息附带的权利使得技术治理成为一种现代化治理方式。为与制度型治理相区别，此处探讨公众通过信息技术自主参与社会治理的动力。一是信息技术参与成本低。与民意调查、听证会、公民投票、座谈会、上访、游行等传统参与方式相比，信息技术参与排除了时间和空间上的要求，民众只需连接网络，通过手机端就可以完成参与动作，时间和空间不再成为限制民众参与的阻碍因素。当参与成本低于利益诉求时，这在一定意义上就成为鼓励民众参与社会治理的动力。二是信息技术参与权责分离。伴随权利让渡的往往还有责任分摊,但是互联网隐匿、弱连接、无组织等特性加大了现实社会追责的难度。因此，随着信息获得，民众取得了参与的权力和利益，但是却分摊与权利不对等的责任。低责任风险也是民众通过信息技术参与社会治理低成本的一种表现。三是信息交换促成主体意识觉醒。信息的传递接收过程也是民众对信息筛选思辨的过程,在信息传递、接收、筛选、思辨的过程中，会给民众一个自我身份的判断和定位。尤其是互联网对职业、年龄、阅历、地域、社会地位等现实标识的隐匿，会激发民众在自我身份的再认识过程中对其社会主体身份的认同，成为民众利用信息技术参与社会治理的内在动力。

（三）技术型治理的优劣势

1.技术型治理的优势

信息的收集、分析、利用是技术型治理的最大优势。以大数据、人工智能为代表的现代信息技术为疫情防控提供了强大技术支撑，保障疫情防控的精准化。如利用通信大数据行程卡，中国手机用户能够查询个人国内外14天内的行程。以红、橙、黄、绿四色标识不同查询结果，红卡为新冠肺炎确诊或疑似患者，橙卡为密切接触者，黄卡为途径高风险地区，绿卡为安全。若近距离接触过的陌生人确诊，还可通过蓝牙提醒功能提示用户注意隔离观察。因此，技术型治理在物资协调保障、人员调度动员、信息收集研判等方面作用显著，提高了防控工作的效率。

技术型治理与制度型治理相结合，有利于划定二分法中国家与社会之间的界限，实现治理平衡。治理的内涵不仅强调制度的规则性，也强调体现社会意志。自下而上的制度型治理强调规则而易忽视社会意志，那么现代治理又退回传统管理。没有规则引导，技术型治理中的多元利益主体易将治理带向无序。因此，技术型治理和制度型治理相互弥补，是意志与规则的结合，兼顾治理公平与效率。

2.技术型治理的劣势

随着管理理论向治理理论过渡，理想中公民的社会主体意识、自治参与意识与民主法治意识逐渐增强，公民社会也随之呈现出越来越清晰的轮廓，公众参与更加有效、更加充分，呈现有序、理性、主动的理想参与状态。但现实中，公众表现为参与被动、能力有限、个人功利主义的相悖境地，这种相悖境地由政治生态、人为局限、技术限制等多因素综合而成。前文讨论，能够熟练运用信息技术并在参与中准确体现社会价值的民众占少数。

信息技术是收集民意的现代工具，但不是唯一工具。因此，单纯推崇技术治理，并不会因新参与途径的开辟而使治理更加精准，反而惟工具理性会使政府掉入“假民意”的陷阱，使社会问题的感知与应变能力钝化。

三、民主参与型治理

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出了“十四五”时期经济社会发展的主要目标，其中要求“国家治理效能得到新提升，社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全”[3]。民主参与型治理就是以党建为引领，以民主为基础，允许多种权力或服务中心存在，多元主体互相协作、权衡利益、分摊权责，以解决社会问题或提供公共服务为目标的现代化治理方式。

（一）民主参与型治理影响公众参与社会治理的内生逻辑（如图3所示）

图3 民主参与型治理模式图

民主参与型治理过程中，存在多元权力或服务中心，以法治手段为保障，任何一个治理主体都不能够决定其他治理主体的行为，只能以服务为导向共同协商治理。驱使多元主体参与社会治理的动力是价值认同。治理概念不同于“统治”和“管理”，在于它强调的多元主体实质蕴含了共治、参与、平等、公平、透明、文明等价值，这些价值驱使居民认同自身治理主体身份。

（二）民主参与型治理中公众参与的动力机制

制度型治理和技术型治理都过分强调工具理性，价值驱动疲软，很容易使治理走向自我精细化和形式化，治理效果将呈现递减趋势。目前我国社会发育未成熟，自主参与的内生动力未形成，要调动价值认同在社会治理中的动力作用，需要依靠多元治理主体的核心，即党委组织引领。这时需要党组织在基层全覆盖后，形成外部驱动，引领各基层治理主体积极参与治理。例如，某社区通过开展“我是党员我带头”“党员就在我身边”“有困难找党员”主题活动，激励社区党员主动承担社区居民服务，主动为解决居民困难。居民所求有回应，激发了居民参与社区治理的积极性，同时居民对党员服务的认可，也提升了党组织在基层治理中的组织能力。在基层党组织的引领下，社区自治主体形成了“小事自己解决，大事协商解决”的意识。在社区具体事务协商中，基层党组织的政治功能和组织能力进一步得到巩固，该社区治理步入良性循环，成为“一核多元”治理体系在基层的典型代表。与在制度型治理和技术型治理中发挥的领导作用不同，党委组织在民主参与型治理中发挥核心作用，具体表现为价值引领。

（三）民主参与型治理的优劣势

1.民主参与型治理的优势

金晓雨、孔繁斌认为民主参与型治理“是为达到共同的治理目标，由多元主体（平民与精英、个体与集体）互动而形成的一种彼此相互配合、联合行动的治理模式”，“通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益”。[4]首先，民主参与型治理有利于精确把握公众的诉求及意愿，作出科学的归纳。在此基础上权衡各方诉求，把握全局利益，从而使决策内容对准民意焦点，直击民心。其次，民主参与型治理有利于提高治理效率。企业、私营团体参与社会治理，会坚持低投入高产出的生存法则，因此无论是人员调度还是资源利用，都会追求治理效率最大化。最后，民主参与型治理有利于监督治理公平。多元治理的前提是多元利益的存在和提出。多元利益博弈妥协后才会形成明确的治理目标，实现协同治理。利益博弈和治理协同过程，就是不同利益主体相互监督的过程。

2.民主参与型治理的劣势

就现实而言，我国社会发育不成熟，公民主体意识不牢固，多元协同治理模式还在不断探索，目前难以达到民主参与型治理的理想状态。比如，以属地为单位，依托基层政府的正式权利，将“行政化”嵌入“自治性”中，将具有“非正式权力”的基层主体绑定在一起，目的是织密末端网络，促使多元基层主体参与社会治理。但是结果相悖，以行政权责干预，加深了“行政逻辑”与“自治逻辑”的矛盾，一定程度上限制了基层自治主体的互动和共治，公民参与钝化，基层自治主体缺失。民主参与型治理极度依赖公民主体身份认同。一旦民众主体身份认同不强，失去自主参与的价值驱动，靠行政权责规导很容易将民主参与型治理变为制度型治理。

四、结语

制度型治理以权责为导向，按章办事，技术型治理以数据为工具，以“理”服人，民主参与型治理以价值为引领，知行合一。三种治理方式不是非此即彼的关系，而是可以内嵌互构的关系。此次新冠肺炎疫情，是对我国各地政府治理能力的突击检阅，也更加明晰不同治理方式的优势和劣势，无论哪一种治理方式都指向了一个问题，就是政府能力的建构，具体体现为应对危机时是否能够灵活运用三种治理方式，执行和调整公共政策，确保安全秩序的供给。