公文写作思维探究
——以意见、请示和报告为例

周格彤

（暨南大学，广东 广州 510000）

新中国成立以来，党政机关先后颁布了10 部公文法规，从1950 年12月30 日，中央人民政府秘书厅发布的《公文处理暂行办法（草案）》，到2012 年4 月16 日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《党政机关公文处理工作条例》，党政机关在规范公文写作与处理所做的努力，已经有了62 年的历史。由于文种的使用情况和社会发展的前进，条例和办法里规定的公文文种也在逐渐发生着变化，文种在政务信息的传递中扮演着重要作用，这就对秘书工作人员在新的社会背景下，对于文种选取、撰写、使用提出了新的要求，那么他们应该用何种思维，来进行公文写作呢？

一、1996 年以来意见、请示和报告的历时演变

2012 年4 月16 日，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14 号）（以下简称《条例》）正式发布，2012 年7 月1 日起施行。同时，现行的 1996 年5 月3 日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称原《条例》）和 2000 年8 月24 日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称原《办法》）停止执行。在上述三种办法和条例中，都对本文的研究对象——意见、请示和报告的定义做出了变化，总结之后，通过下表展示：

表格1：1996 年—2012 年三种文种的定义演变

由上表可以看出，意见与请示的定义和适用情况都没有发生变化，只有报告这一文种有所改动，在之后出台的原《办法》和新《条例》中，都去除掉“提出建议”这一功能，因为“提出建议”都是用于上级机关对下级机关工作的指导，因此除去“提出建议”这一功能之后，反而规范了报告的行文方向，确定了报告的作为上行的文种，出现在现行的《条例》中。

本文之所以选取意见、请示和报告作为研究对象，也是考虑了意见作为行文方向最为灵活的文种，与同为上行文的请示和报告的联系，来研究其写作思维。因此，之后提到的意见，都是基于上行的行文方向，与请示和报告相比较的。

二、意见和报告的比较及其写作思维探究

因为意见的行文具有灵活性，可上行下行和平行，所以在对三种文种展开对比之前，要先确立作为上行文的意见的适用范围，然后轮流与报告和请示进行比较，最后再进行这三种公文的写作思维探究。

（一）作为上行文的意见的适用范围界定

根据《条例》的规定，意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法。”而请示“适用于向上级机关请求指示、批准。”报告则“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，回复上级机关的询问。”综上，请示和报告都在适用范围中给出了明确的行文方向，即发文对象是上级机关，是上行文。但意见这一文种，《条例》中没有给出明确的行文方向，在实际使用中，意见广泛适用于各级行政机关、企事业单位和人民团体，它对行文机关没有限制，因此意见是十五种公文中最具有灵活性的文种，上行文和平行文的意见具有参考和协商的功能，下行文的意见具有指示、指挥、指导的性质和功能。本文主要探讨的就是意见作为上行文的写作思维，与同为上行文的请示和报告两个文种写作思维的异同。

上行文的意见是下级机关就工作中的重要问题提出见解和处理办法而向上级机关行文，其内容具有建议性特点。其使用有两种情况：一是就工作中遇到的重要问题提出建议性意见而主动向上级机关行文，向上级汇报本单位的设想与措施，供上级机关决策参考。一般内容简单，行文迅速，影响面只限于本单位，一般不用上级机关行文答复。二是对超出本部门职权范围的重要问题提出见解和处理办法，作为主办部门可以向上级行文，请上级机关批转给所涉及的其他下级机关。往往涉及的单位较多，影响面较大，必须虑事周全，一般需要上级机关及时做出答复。

（二）作为上行文的意见与报告的比较

《条例》指出，报告“适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。”需要上级机关回复的意见和报告有相似之处。但是，从内容重点看，报告侧重于汇报本部门工作、反映本部门情况。而作为上行文的呈报性意见以反映情况作为缘由，侧重于对某项工作的开展提出意见或建议。所以，从内容重点来区分的话报告偏重于本部门的工作情况，意见注重于对工作提出意见，并不局限于本部门，还可以根据实际需要展开跨部门的汇报。

从文种特点看，报告具有实践性和概括性，谈主要做法、主要成绩，常在事后行文，如果在工作中遇到问题，需要向上级机关反映和汇报，偶尔也可事中行文。而意见具有指导性和计划性，具有预见性、预想性，常在事前行文。

上行文的意见是下级机关主动地或者在上级机关要求下，就做好本部门职能范围内的又事关全局的某项重要工作提出若干建议，供上级机关做决策时参考。它的作用主要体现为上级机关在本意见内容基础上进行加工、整合、优化后，形成自己的决定和意志，并以下行意见的形式发送给相关下级机关。虽然不需要答复，但上行意见的作用却不容忽视，也就是说，在公文效力方面，意见的反馈作用是强于报告的。

结合意见（作为上行文）与报告的对比结果，可以从内容重点、文种特点、发文时机三个方面进行比较，并用下表来总结：

表格2：意见与报告的比较

（三）意见与报告的写作思维探究

如果进行公文写作的时候，已经确定了所用到的文种，就要从思维上进行探究，公文作为应用文种，不能包含主观成分，尤其是上行文要实事求是，汇报情况，提出问题。由表2 可见：首先意见和报告两个文种都是注重反映情况，汇报工作进度以及遇到的问题，因此在进行撰写的时候，首先具备问题思维，即公文的目的，是要解决什么问题；其次，从文种的特点和发文时机来看，意见更注重预见性和事前行文，报告则是追求能够概括现阶段的工作情况，在事后行文。这样看来，在撰写意见的时候，要具备问题思维和前瞻思维，而撰写报告的时候，不仅要具备问题思维，还要有概括思维。

三、意见和请示的比较及其写作思维探究

上行文的意见是下级机关就工作中的重要问题提出见解和处理办法而向上级机关行文，其内容具有建议性特点。当就工作中遇到的重要问题提出建议性意见而主动向上级机关行文，向上级汇报本单位的设想与措施，供上级机关决策参考。一般内容简单，行文迅速，影响面只限于本单位，一般不用上级机关行文答复；当对超出本部门职权范围的问题提出见解时，就需要上级机关回复。

（一）作为上行文的意见与请示的比较

《条例》指出，请示“适用于向上级机关请求指示、批准”。上行文的意见，如果对超出本部门职权范围的重要问题提出见解和处理办法，作为主办部门可以向上级行文，请上级机关批转给所涉及的其他下级机关。往往涉及的单位较多，影响面较大，必须虑事周全，一般需要上级机关及时做出答复：需要上级答复的意见与请示在行文方向与目的上比较接近，都是要求上级对自己所提的问题给予回复。但二者所提的事项与内容又有所不同。请示的内容较多涉及的是“人、财、物”以及工作中遇到需要上级做出决定的重大问题，或应由上级加以审批的具体事项等。

在发文时机上来讲，意见和请示同为事前需要批准、商议，所以都是事前行文，只不过请示一文一事，所涉及的事项都很具体，而意见里提出的问题，既可以具体，也可以抽象。

表格3：意见和请示的比较

（二）意见与请示的写作思维探究

起草公文的过程中，为了区分一些不具有行文指向性的公文，要谨慎地进行文种选取，而在进行已选定的公文文种的写作的时候，也要根据行文特点，确立写作思维。

意见与请示的内容都是围绕特定的工作问题而展开的，首先要具备问题思维；意见的具有概括性和广泛性的，不像请示那么具体，因此请示要有具象思维；意见的写作没有特定的模板要求，而请示不仅要一文一事，还有收束语的要求，因此请示还要具有程式思维。

四、结语

公文是应用性很强的文种，在实际使用的过程中要经历文种选取，材料收集，公文写作三个过程，每个文种在其写作的过程中，都要具备不同的思维，来进行写作，只有当固定的公文文种进行比较的时候，才会有共性和个性之分。希望对于秘书工作者在公文的文种选取和写作有所助益。