构建我国农村土地金融制度的可能性框架

张学军

（中国中信集团有限公司，北京100027）

一、引言

2021年中央一号文件指出，全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在“三农”，构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环。改革开放以来，我国经济社会快速发展，人口流动日益频繁，城乡二元结构日益强化，进城务工、异地打工的收入越来越高于务农收入，农民种植养殖的积极性越来越低，农业供给侧改革日益迫切。目前，我国小而分散的农地耕种模式已经越来越不适应社会生产力和生产关系的发展变化，为此，国家审时度势地提出了乡村振兴战略。实现乡村振兴产业兴旺是关键，金融作为实体经济的源头活水，在新时代背景下构建“三农”发展新格局，必须在风险可控的前提下，创新体制机制将金融活水引入到农业生产的全领域，提升农业生产的集约化、规模化水平，提高专业农民和种养殖企业的收入水平，推动构建农业生产与金融体系健康可持续发展的良好发展局面。

二、发达国家农地金融体系的基本情况及启示

19世纪中期，发达国家的农业发展普遍面临着资金匮乏、土地荒废与土地危机频发等诸多问题。为了解决上述问题，各个国家相继出台了一系列政策措施，采取自上而下和自下而上相结合的推动方式，探索构建并形成了各具特色的农地金融体系，经过百年的发展历史，发达国家的农地金融体系已经比较完善。

（一）德国的农地金融体系

德国的农地金融体系历史悠久，功能健全，其核心体系是自下而上自发形成的“土地信用合作社”和自上而下推动成立的国营“农地抵押银行”。18世纪中期，受战争的影响，德国农业生产体系遭到了极大的破坏，面对战后经济快速发展对农业的巨大需求，德国政府鼓励土地所有者联合起来成立“土地信用合作社”，政府授权“土地信用合作社”可以利用抵押的土地作为担保，向社会公众发行土地债券筹集资金，土地债券可以像货币一样在市场上进行流通。

18世纪后期，“土地信用合作社”已经遍布德国全境，80%以上的地主都成为了社员，贷款期限在10年至60年不等。19世纪初期，德国政府开始允许农地私有化，土地逐渐由中小农户向种植养殖大户集中。种植养殖大户为了扩大经营规模，逐渐联合起来成立土地抵押信用合作社，合作社为农户提供担保，并向金融机构申请贷款。1873年，德国北部8个省的土地抵押信用合作社和1家公营农地信贷机构在柏林组建了“中央土地抵押合作社”，这一事件标志着德国的农地金融体系走向了法制化、规范化与长期化的良性发展轨道，一直到今天，土地抵押合作社依然是德国农地金融的重要组成部分。

为了弥补自发联合成立的土地抵押信用合作社在大规模土地资源开发利用方面的劣势，德国政府于1832年成立了土地抵押银行。土地抵押银行的资金主要来源于财政拨款、发行债券（德国联邦政府提供担保）、资本市场融资等。主要业务是为农林渔牧及其上下游产业，农业基础设施、有机农业、农业可再生能源提供低成本、长久期的贷款资金。土地抵押银行的治理架构由董事会、理事会和机构大会组成，监管机构是德国农业部。2008年金融危机之后，农地抵押银行加大了贷款对象准入的审核标准，并逐步将业务扩展到了欧洲其他国家。

（二）美国的农地金融体系

1916年，美国国会通过了具有划时代意义的《联邦农场信贷法》，该法案将美国农业生产区分为12个信贷区，每一个信贷区分别成立一个土地信贷银行，通过发行长期农地抵押债券来募集资金，并为农场主提供中长期农地贷款。1929年的经济危机，大批农场主无法按时偿还贷款，联邦土地银行的再贷款和发行债券功能受阻，联邦政府通过增加土地信贷银行注册资本，引导联邦土地银行与联邦中期信贷银行发起设立“联邦农场信贷系统（FCS）”，FCS通过联合发债，帮助土地信贷银行恢复正常经营。80年代中期，美国爆发了严重的农业危机，整个FCS亏损严重，美国政府对农地金融体系进行了系列化改革，将联邦土地银行与中期信贷银行合并为“农场信贷银行”，专门为农场主提供中长期贷款服务；成立联邦农业信贷资金公司，专门负责债券发行等；成立联邦农业抵押公司，专门负责购买土地抵押贷款，并为FCS等其他涉农金融机构提供增信服务等；成立农场信贷保险公司，负责为债券偿付提供保险等服务。

目前，美国农地金融体系已经形成了“银行+协会”的双层组织架构，各地区的土地信贷银行通过农场信贷协会向农场主发放贷款，农场信贷协会是土地信贷银行的股东，自发成立、独立经营，承担着贷款审查、贷款发放与催收等职能，土地信贷银行和国家农场信贷协会均受美国联邦农场贷款管理局的监管。

美国农地金融体系的资金主要来源于三个方面：第一，发行土地抵押债券。联邦信贷银行以借款人抵押的土地作为担保发行免息债券，发行总额不得超过注册资本和盈余公积金的20倍，发行利率略高于国债利率；第二，政府及借款人认购的资本金。根据《农场信贷法案》，土地信贷银行需要筹集到一定数额的资本金才能开业，资本金的认购者可以是政府、个人或相关公司；第三，盈余积累。联邦土地银行需要每年将一定比例的净收益存入贷款准备金账户，只有当准备金等于股本金，才能逐渐降低存入比例，该资金优先用于弥补亏损，之后才能用于分红等。目前联邦土地信贷银行的净资本中，贷款人认购的股本接近60%，各类盈余积累接近40%。

美国土地信贷银行的贷款对象只能是从事农业生产经营的农场主或个人，贷款要严格用于农业生产及相关领域。贷款额度不超过土地评估价值的85%，贷款周期一般不低于五年。在贷款审批和风险防范方面，美国建立了非常完整的规则体系。在贷款审批方面，第一，贷款人需要加入本区域的农场贷款协会，并认购贷款额5%的股份；第二，贷款人以会员的名义提交贷款申请，协会组织专业人员评估抵押土地价值，审查贷款人资质；第三，协会提交联邦土地信贷银行委员会审批，审批通过的信贷资金交付给协会；第四，协会扣除5%的股金之后，将其余资金交付给贷款人。在风险防范方面，联邦土地信贷银行构建了“土地抵押、股金抵押、协会担保、监督检查、农业保险”五道防线。

（三）日本的农地金融体系

日本的农地金融体系发展分为两个阶段，前一个阶段以劝业银行为核心，后一个阶段以“农协系统”和“农林渔业金融公库”为核心。1896年，日本政府出资成立了劝业银行，该银行是受政府管制的政策性银行，主要支持水利工程、道路、农业仓库等基础设施建设，同时也开展部分农地抵押贷款业务。劝业银行发放土地抵押贷款利率由政府制定，贷款期限一般在5到10年之间，贷款额度不得超过抵押土地价值的2/3，贷款资金主要来源于发行债券。

1953年，日本政府成立了“农林渔业金融公库”，初始资本金来源于财政投入，信贷资金来源于债券融资。1953年至1960年之间，农林渔业金融公库主要支持农地开垦、粮食生产，资金主要投向于农地改造、基础与设施建设等；1960年至1980年之间，为了支持农业现代化，提高农民收入，农林渔业金融公库逐渐加大了对农业生产大户、农业深加工企业、果蔬、渔业的支持力度；1980年以来，农林渔业金融公库逐渐加大了对现代化、高科技农业生产企业的资助力度。近年来，随着日本人口老龄化，农林渔业金融公库加大了对年轻的农业创业企业、农业生产经营者，以及种植养殖大户的支持力度。

在贷款发放方面，农林渔业金融公库既发放直接贷款，也发放委托贷款。农协系统是农林渔业金融公库的主要委托贷款发放机构，它是一种类似于美国的农场信贷协会的合作社组织，主要面向中小型农业生产企业、中小农户，解决其短期小额信贷需求。农协系统有三层组织架构：基层农协，由普通中小农户入股成立，负责办理农户存贷款、结算业务；中间层：信农联社，主要作用是“承上启下”，可以办理部分贷款业务；上层：农林中央金库，主要负责资金融通、调拨与清算，指导农协系统工作安排等。

三、发达国家农地金融体系建设的经验启示

通过对发达国家农地金融体系发展历程和基本特征的分析可知，虽然各国农地金融体系不完全一致，但是有很多相通之处。第一，土地无障碍的抵押、处置与流转是构建农地金融体系的起点。第二，政府支持是农地金融体系可持续健康发展的重要保障。大部分国家均设立了非盈利性质的土地抵押融资机构，并直接参与搭建土地流转平台，成立土地银行，完善风险保障、拨付贴息贷款、提供隐形担保、给予税收优惠等。第三，发行土地债券是畅通资金流入农村的重要措施。发达国家也存在着农业投资风险系数高、投资回报周期长、回报率低、农地价值变现困难等问题，如果没有政府的支持和完善的制度设计，趋利性的金融资本是无法持续不断流入农村与农业。发达国家通过发行低成本、长久期的土地债券为整个农地金融体系募集资金，以抵押土地的预期收益为基础，对土地资产的现期投入与未来收益进行分离，建立了资金流入农业的长效机制。第四，不断完善制度供给。为了规范和保障农地金融体系和农地金融机构的健康可持续发展，各个国家都出台了一系列的法律法规，并根据实践中发现的问题，根据经济社会发展的现实需求，不断修订完善。

四、我国农地金融体系：一个可能的宏观框架

我国人均耕地面积少，农村耕地对于广大农民来说，还承担着最基本的生活保障功能。因此，建立现代化的农业生产体系和构建符合我国国情和发展阶段的农地金融体系，没有可以直接复制的成熟经验，必须立足我国实际，在大胆设想、仔细求证的基础上，稳步向前推进。本文基于我国各地土地银行和土地经营权抵押贷款的实践探索，在借鉴国外经验的基础上，构建了一个我国农地金融体系的可能框架。

（一）基本原则

建立我国农地金融体系需要把握几个基本原则：第一，以保护和实现农民基本权益为根本的出发点和落脚点；第二，要保持现有的土地制度不变，通过放活经营权来推进土地规模化利用；第三，要建立低成本、长期的资金流入机制；第四，农村土地金融体系必须具有自我造血和自我修复能力，要具有一定的抵御自然风险和市场风险的能力（如图1所示）。基于全局性视角，我国农地金融体系的构建，应该首先实现分散的土地经营权向种养殖大户、专业农民和专业种养殖机构集中，即实现土地经营权的有效流转，使分散的土地经营权成为一种可流转、可抵押、可处置、可变现的土地资本，专业种养殖机构能够利用土地经营权向“土地银行”申请抵押贷款。

图1 我国农地金融体系的一个可能框架

（二）运行机制

在微观层面，地方政府应该在市县级区域内引导村集体、种植养殖大户成立“农业互助合作社”之类的组织，合作社主要负责征集和处理农户的土地经营权抵押需求，并帮助农户办理土地流转登记、抵押等工作。从中观层面来看，各地应该在市级区域建立“农地经营权抵押登记平台、农地资产管理平台、农地市场化流转平台”三大平台，分别负责土地经营抵押、变动和赎回登记，土地收储、整理开发、委托经营，土地流转工作等。农业经营主体以流转后的土地经营权向“土地银行”申请抵押贷款。在宏观层面，为了支持各地“土地银行”业务的健康可持续发展，国家应当建立“国家土地银行”之类的政策性机构，通过发行土地债券来筹集低成本的长期资金，然后将资金批发给各地的土地银行，并且允许土地债券可以和企业债券一样，在市场上流通交易。

（三）资金来源

农业互助合作社由村集体、农民和种植养殖大户共同成立，农户和种植养殖大户应该每年向合作社缴纳一定的固定费用，地区财力富裕的市县区，可以适当地补贴一部分费用。各地区土地银行的资本金主要来源于财政注资，农业生产企业资本金认购以及其他社会资本，其信贷资金主要来源于国家土地银行的批发资金、吸纳的社会存款等；“国家土地银行”的初始资本金主要来源于国家财政或中央企业投入，信贷资金主要来自发行土地债券、央行的定向投放等。从长期可持续发展视角来看，整个农地金融体系可持续发展的资金来源于农业生产的自我造血能力，即农业生产收益率要高于土地金融系统发放的信贷成本。

（四）风险防范

当贷款的企业或个人无法按时足额偿还贷款时，贷款人应该追加抵押物，如果抵押人无法追加抵押物，土地银行有权在规则的范围内处理抵押的土地经营权，如委托土地经营流转机构，对抵押的土地经营权进行流转，以流转的收益偿还抵押贷款，等贷款清偿完毕再将土地经营权归还给抵押者。此外，政府还可以积极动员生产规模或贷款金额达到一定水平的贷款人，购买一定比例或数额的农业保险，以防范不可预测的农业生产风险。地方政府可以牵头成立农业抵押贷款担保基金，规模以上的农业生产企业都应该入股该基金，并按照贷款规模购买一定的基金份额，当贷款人因为暂时的经营困难，无法按期偿还贷款的时候，担保基金可以先行垫付。当整个农地金融体系遭遇比较大的系统性风险时，国家应该采取综合性的应对措施，如增加国家土地银行的资本金，为国家土地银行提供具有救助性质的流动性支持，在二级市场上购买土地债券，提高粮食收储价格，允许各地土地银行破产重组等。

（五）实施路径

在我国建立农地金融体系是一个复杂浩大的系统性工程，不可能一蹴而就，可以采用渐进式改革模式，选择吉林、河南等粮食主产区，建立农业特区，先行先试，总结经验，等到模式成熟之后再逐步推广。此外，还需要不断地完善农地金融的法律体系，如适时地修订《农村土地承包经营法》《土地管理法》《担保法》等法律法规，制定农地经营权流转和抵押贷款方面的法律等。农地金融体系发展到一定的规模水平，可以考虑建立国家土地银行，并逐步探索建立土地债券和土地金融的二级市场。

五、总结

本文立足于新时代发展要求，着眼于构建现代化的农业金融体系，在借鉴部分发达国家农地金融体系的成熟经验与我国各地农地金融实践的基础上，构建了一个我国农地金融体系的可能性框架，并从基本原则、运行机制和实施路径等方面对该框架进行了诠释。