总规改革背景下衡阳市“多规合一”的研究

蒋蓓 宋启迪

【摘要】在总规改革背景下，新一轮城市总体规划编制及“多规合一”试点兴起之际，本文分析了衡阳市当前多规存在的问题以及“多规合一”工作的必要性。本文中确定了衡阳市多规合一的目标和主要内容，并提出了多规合一的实施措施。通过“多规合一”的信息平台建设使新的衡阳市城市总体规划编制的空间规划体系更为健全。

【关键词】城市总体规划改革;多规合一

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.036

1、背景

1.1 城市总体规划改革

当前，在党中央的带领下，以一系列新的思路、理念、战略的治国理政，把我国经济社会带入新的发展阶段，中国进入了新的发展时代，面临新时代中国的发展目标以及建设的新要求，作为战略性、纲领性的城市总体规划的改革也提上了日程。根据国家空间规划体系改革要求，中央相关部门也出了城市总规改革指导意见，并在相应的文件中强调“各试点城市要在新一版城市总体规划编制时，同步完成空间规划信息平台的建设”。

衡阳市城市总体规划的年限是2006年至2020年，现已经启动新一轮城市总体规划的编制工作，在新一轮城市总体规划编制中应以中央精神、省级部署来引领城市发展，实行城市总体规划改革。

1.2 多规合一的发展

从2014年开始中央相关部门就发文提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，要求试点探索“多规合一”的具体思路，形成一个市县一本规划、一张蓝图，同时探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。2016年，中央就提出开展省级空间规划试点，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”积累经验、提供示范。2017年，住房和城乡建设部印发了《住房和城乡建设部关于城市总体规划编制试点的指导意见》（建规〔2017〕200号），文件中强调以“统筹规划”和“规划统筹”为原则，落实“多规合一”的工作，并明确提出建立“多规合一”空间规划信息平台。

衡阳市目前正处于经济高速发展的时期，整体城市建设将落实“五大发展理念”，推进“五个新衡阳”建设。为贯彻落实中央、省、市关于加快推进“多规合一”的工作要求，著力推进衡阳市规划体制改革，强化空间管控能力，提高政府行政审批效率和服务水平，真正实现“一张蓝图干到底”，必须开展衡阳市“多规合一”改革实施工作。

2、“多规合一”的定义

“多规合一”其实就是把主要部门各自为政的规划由分散通过一个信息平台整合一起，如国土经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、生态环境保护规划等一系列规划统筹在一个框架内，从而协调运作，通过“多规合一”可以确定统一的发展目标，永久基本农田保护线、划定城镇开发边界、生态红线，林业保护线，确保各自部门的规划在发展目标、规划期限、土地用途管制、水源地和水系、生态环境保护、重大基础设施和公共服务设施布局等强制性方面保持一致性，形成市、县一张蓝图的空间规划体系。

其实“多规合一”不是简单的多规叠加，并不是把不同部门规划的所有内容都放在一个框架内，“多规合一”就是借助整合机制，梳理各类规划成果，校核上位规划、相关专项规划和下位规划规划要素的衔接情况。从技术方面来说，“多规合一”所要做的主要工作就是把城市总体规划与其他部门的规划中的强制性内容统筹与协调，如规划区范围、环境保护、基本农田和绿化用地、自然与历史文化遗产保护等。

3、“多规合一”的必要性

衡阳市06版总规实施以来，城市的空间布局、土地利用、基础设施建设基本都是按照总规要求进行综合部署和统筹安排，但是在实际操作中，城市的发展以及其他方面的建设有些偏离总规的目标（如城市的发展方向），城市总体规划被赋予了过多的责任，包罗万象而难以担当“龙头”的作用。

通过“多规合一”，多个规划在统一框架内，新的衡阳市总规编制改革就必须走向战略性——城市—区域层面的全域空间协调发展，在城市和镇区层面与其他规划处理好空间界定和横向的管控分工关系。城市总体规划向战略性和政策性的转向，以及对中微观地方层面的管理空间划界，将有助于避免在土地利用和设施建设等细节问题上与“土规”和其他相关规划产生矛盾，从而既提升城市总体规划的宏观统筹作用，又有利于城市总体规划对下层次规划的约束和指引作用。

4、现实多规各异的根源

4.1 城市空间管控的不同

由于各部门规划的主体、规划依据、实施措施、监督机制不同，以及规划期限、规划目标的差异，导致各规划中的城市空间管制的内容存在着较大的差异;其中衡阳市“城规”与“土规”的用地分布的矛盾是最为普遍。并且，长期以来，各部门也都已习惯于各自行政的思维和路径，一旦涉及部门利益，相互之间很难妥协。

4.2 城市用地斑图的不同

城市用地斑图主要是指“城规”、“土规”“林规”等规划之间用地的差异。衡阳市城市规划确定的建设用地而“土规”确定为非建设用地的差异斑图比较多。各个规划对用地的划分标准不同，以及衔接上的欠缺，导致各个规划的用地斑图存在差异。

4.3 多规差异导致管控失效

多规的差异必定相互制约、严重削弱规划的权威性，同时城市管理方面也出现了诸多问题，主要为：

（1）土地资源的不合理利用

“城规”与“土规”的建设用地之间的差异影响了衡阳市城市的发展方向，造成远郊城镇建设用地闲置而中心城市建设用地紧张;有些国务院确定的重大项目的空降选址，往往直接突破“土规”和“城规”可建设用地的范围。

（2）城市的发展与保护缺乏统筹

城市发展必然会影响生态环境，多规的差异使得政府在两者之间很难寻求平衡点。一方面，多规部门的行政壁垒导致刚性内容上缺乏协同考虑（如基础设施、公共服务、生态绿化等），市域城镇发展和民生设施无法统筹安排;另一方面，各部门之间的管理内容与权限存在交叉又存在空缺，导致同一个违法建设行为很难有效运用法律武器做针对性处置。

（3）影响审批效率，导致项目落地困难

一个项目落地需要经过发改、规划、国土等多部门的审批，但是，目前各部门审批依据有差异，导致各部门的审批流程冗沉、相互交叉、来回调整，这种关联审批使得项目审批效率偏低，落地困难。

5、衡阳市“多规合一”的建设

5.1“多规合一”的目标

立足衡阳自身情况，以问题为导向，按照“全域规划、全域管控”的要求，充分融合国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划及其他各部门专项规划的空间管控要求，构建全市统一的“空间管控一张图”和“多规信息平台”，以项目落地为中心，强化空间管控能力，提高衡阳市行政审批效率和政府服务水平，推进城市治理能力的现代化。

（1）“更融合”：破解部门信息壁垒，实现“多资源共享交互”，即各部门审批的资料、数据等由统一的数据中心进行统一管理，各部门可以根据相应的权限调取所需的其他部门的资源信息，以辅助本部门的审批使用。

（2）“更高效”：破解审批效能问题，实现“多部门联动审批”，即通过整合、搭建多部门协同审批的统一办公平台，促进部门协同审批、信息共享、實现全生命周期监管，提升行政效能。

（3）“更人性”：破解资料重复问题，实现“一体化网络审批”，即通过无纸化办公，实现用户一次提交项目电子材料之后，后续所有环节都可以直接调用，避免重复提交和材料丢失的困境。

（4）“更智慧”：破解体制机制障碍，实现“管家式全程监管”，即通过建立“多规合一”综合行政审批中心实现对行政审批全过程进行监管，实现统一协调和监督考核，以确保建设项目的行政审批能效。

5.2“多规合一”建设主要内容

综合国家、省市有关工作要求和衡阳市现实需要，本项目的建设内容可概括为“一套标准”、“一套数据”、“一套流程”、“一个平台”和“一套机制”，即“五个一”工程，并配套建立支撑环境，保障平台稳定运行。

（1）一套标准。根据标准规范编制参考内容，在国家、省、市及行业各类标准、规范的基础上，建立数据建库标准、数据整理入库与更新标准、数据保密规定、平台接口技术规范、年度体检和评估方法等标准，解决各类政务数据标准不一、难以融合、难以共享的问题，为实现衡阳市各部门空间管控数据的精准融合奠定基础，保证项目建设成果的实际应用、拓展研发。

（2）一套数据。在统一标准指导下，融合发改、国土、规划、环保等各部门政务数据，统一数据标准、统一空间坐标要求，建立包含专题规划、衡阳市建设项目生成、全域数字现状图和规划核心指标等数据在内的数据体系，形成满足衡阳市空间管控和治理要求的统一图形数据库，作为各部门行政审批的有效依据。

（3）一个平台。面向政府领导、各职能部门，以一套标准为基础，以一套数据为载体，以一套流程为指引，建立“多规合一”信息平台，整合规划蓝图、协同审批、指标监测等功能，采用先进的信息化手段实现衡阳市多部门协同联合审批。

（4）一套流程。结合“放管服”改革工作，根据行政审批改革要求，进行衡阳市建设项目行政审批制度改革，优化跨部门审批流程，实行“一口受理、一表申报、协同审批、同步出件”的网络化并行审批模式，提高审批效率，共同科学决策。本项目“一套流程”的建设内容包括“建立项目预审流程、优化项目审批流程、制定审批办事指南”，实现相关行政审批事项的无缝对接和工作时限的大幅缩减。

（5）一套机制。为确保“一套数据”、“一个平台”与“一套流程”成果的落实，需遵循有关法律、行政法规的基本原则，结合衡阳市实际，出台一套衡阳市“多规合一”改革实施工作开展的政策保障机制，有效支撑“多规合一”工作有序开展，保障“多规合一”信息平台的正常运行、管理与维护。

5.3 “多规合一”实施措施

具体的措施如下：

（1）成立衡阳市“多规合一”工作领导小组。

为确保衡阳市“多规合一”工作顺利实施，必须成立衡阳市领导小组，负责工作的组织领导、综合协调和检查督办，对重大原则事项进行决策，监督检查各部门工作的推进和执行情况。

（2）明确分工，确定职责，共同协作。

明确衡阳市各部门工作职责，主要是衡阳市城乡规划局、市发改委、市国土局和市环保局等相关部门。根据多规合一的工作内容，明确各部门的工作职责，从信息平台的建立到后期的动态维护都需要明确分工。

（3）新技术的培训

“多规合一”需要建立一个信息平台，其中必然需要运用高技术软件云计算、大数据、互联网+、BIM 等新技术，为保证平台稳定运行和合理使用，将由专业人员进行驻点技术服务，使使用方进熟练操作信息平台。

结语：

为贯彻落实中央系列工作精神，完成新一轮总规改革工作要求，并结合衡阳市实际情况，开展“多规合一”的工作，实现真正的一张蓝图干到底，通过多规改革，改变各自为政的“多规”分立到“多规”合一，积极推动规划体制改革，提高审批效率，同时也辅助衡阳市总规改革。

参考文献：

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[2]齐奕，杜雁，李启军，等.“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展趋势[J].规划师，2015（2）

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[4]谢英挺，王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊，2015（3）：15-21.

作者简介：

蒋蓓（1989-），女，汉族，湖南衡阳，本科，工程师，从事总体规划、专项规划、详细规划等设计服务工作、规划咨询工作。