党内形式主义治理的机制分析

摘 要：随着党内形式主义的整改不断推进，出现了“以形式主义反对形式主义”的反策略手段，主要表现为对形式主义整改措施的异化执行。党内形式主义防范、整改机制被异化、偏用，主要与相关机制存在缺陷、漏洞有关，尤其是干部学习教育机制、干部选拔考核机制、形式主义甄别机制、形式主义问责惩罚机制存在缺陷。为有效遏制并根除党内形式主义，必须完善克服党内形式主义的相关机制，形成有针对性、前瞻性、系统性的党内形式主义治理机制。

关键词：形式主义;制度性困境;机制分析

中图分类号：D264文献标识码：A文章编号：1672-3163（2021）03-00011-06

形式主义在党内长期存在，百年来中国共产党人通过多种方式防治各类形式主义，文山会海、高调门表态、表面应付等形式主义，得到了有效遏制，但更复杂化的形式主义变种在党内时有显露，尤其当前典型的“痕迹主义”“信息形式主义”“被动形式主义”等，它们不仅弱化了工作实绩、浪费了有限的资源、破坏了政治生态、损害了党的形象，而且充分反映出形式主义新变种已然对形式主义防范、整改措施产生了“抗药性”。形式主义整改措施的异化和偏用表明：形式主义具有顽固性和反复性，必须通过稳定的、长期的制度建设加以解决。

一、“以形式主义反对形式主义”的典型表现

“痕迹主义”“信息形式主义”“被动形式主义”等形式主义新变种是“以形式主义反对形式主义”的产物，它们是不断寻找形式主义防范机制突破口和漏洞中产生的新样态。因此，其表现形式更加隐蔽化、依存载体更加多元化、存在方式更加系统化，而形式主义的“优化升级”客观上增加了形式主义的识别难度、管控难度及治理成本。

（一）“痕迹主义”：对痕迹管理机制的严重异化

痕迹管理机制强调过程性管理的重要性，客观上痕迹管理机制避免了以往绩效考核只问结果、不问过程的缺点，使考核评价依据的内容更加具象，有章可循，便于操作。而“痕迹主义”却是对痕迹管理机制的严重异化，它对文字材料、视频影音等过程性素材过于看重和追求，颠倒了作为管理方法的手段与目的之间的辩证关系，导致工作内容虚化、工作重点偏移，在社会上形成了重“痕”不重“绩”的不良影响。当前，党政机关在督查、检查、考核工作时，过分强调痕迹管理方法，一定程度上给予了部分领导干部重“痕”不重“绩”的错误政绩观引导，助长了其投机倾向。因此，部分党性薄弱的领导干部在邀功或避责心理的驱使下，将工作重心放在痕迹留存上，“文山会海”“盒子党建”“材料政绩”“摆拍作秀”等过程性记录已然取代了实质性内容的中心地位;加之在各种横向竞优和纵向施压的双重压力传导下，推动“痕迹主义”更是走向极端精致化方向，使形式主义更加隐蔽，更加不易被识别。

（二）“信息形式主义”：对数字管理机制的过分偏用

“数字治理”是互联网信息技术与治理理论、治理实践相互融合而形成的新型治理模式，作为一种全球化趋势正在快速地向各国国家治理体系中渗透。借助云计算、物联网、大数据、人工智能等新兴信息技术全力推进党建数字化管理机制的健全，其初衷是以更加高效、便捷的现代信息技术为工具，在提升干部服务群众质量的同时提高其工作效率，助力国家治理体系和治理能力现代化。而“信息形式主义”违背了“技术赋能”“智能减负”的初衷，在数字管理机制运作过程中出现了过分打造互联网治理的面子工程、依靠技术平台“摆拍作秀”、信息平台功能碎片化肢解、各种手机APP微信工作群占用工作时间等背离数字治理信息资源互通互用、整合推进、快捷高效、无缝隙服务理念的现象，甚至部分低效、烦琐的程序操作还引起了公众的反感，实际上无益于工作的改进。因此，数字治理机制的滥用和偏用消解了信息技术在提升领导干部治理方式与治理能力方面的正面效应，同时拓宽了形式主义的依托载体蔓延空间，使得形式主义更加复杂化、更加多元化，增加了形式主义的管控难度。

（三）“被动形式主义”：对全面从严治党机制的消极应对

党的十八大以来，在全面从严治党的纵深推进下，党的作风建设提高到了更高水平，党员领导干部在实现全面建成小康社会、完成脱贫攻坚、推进乡村振兴等工作中积极主动、求真务实、真抓实干。然而实际开展工作时，由于受到上级纵向施压和横向竞优的双重压力传导，避责心理逐渐取代实干创业的进取意识，不出事、不擔责的象征性执行成为部分党员干部当前一种较为普遍的工作作风;深陷打卡、签到、手机定位等过程性管理约束已经成为当前党员干部较为普遍的日常状态。这种消极应对全面从严治党的“被动形式主义”，与主动邀功以获取政治资本的“主动形式主义”不同，它更多地隐藏在组织严密的“规则化”体系之下，因而涉及领域广泛，覆盖面广大，已然从目标确立、分类部署、操作执行、考核评定等方面呈现出体系化运行特征，以一种普遍现象渗透在工作的多个层级。形式主义体系化的运行方式使党员领导干部一方面被形式主义所累，另一方面又成为形式主义生产链条上的积极参与者，同时体系化的运行方式使形式主义更趋隐蔽化和普遍化，客观上增加了形式主义的治理难度。

二、形式主义久治不愈的制度性困境

形式主义作为一种历史性的、复杂性的存在，新形势下不断寻找制度漏洞寄生蔓延，从根本上来讲是相关制度的缺失为其提供了温床。制度性缺失主要表现在两个方面，一方面是相关的管理制度缺乏和不完善造成的制度漏洞，另一方面是完善的制度没有得到有效的执行而造成的制度无效。形式主义久治不愈、频繁复发，既有相关制度漏洞的因素，也有制度无效执行的原因。

（一）干部学习管理机制的规范性不足

目前，干部学习管理还缺乏一套科学规范的教育管理、评价考核、激励约束、学用结合的统一有效的体制机制，致使形式主义产生的思想根源未被解决。

一是缺乏科学规范的教育管理机制。主要表现为分级分类培训的管理机制不到位，实施分级分类培训，是实现干部教育培训“按需施教”目标的前提，但实践中由于缺乏对干部培训需求的深入分析，对干部存在的思想和工作问题认识不全面、对干部整体情况及具体情况了解不透彻、对干部工作及培训经历把握不充分、对干部岗位需求及个人特质的差异性认识不足，导致教育培训工作安排存在被动性、教育培训目标缺乏长远性，存在干部学习教育不分层次、不分对象，一锅煮的问题。培训管理制度的不科学、体系设计的不完善、具体运行的不规范，一定程度上导致干部学习培训的无序化和随意性，严重影响教育培训效果，而参与培训的同志一旦发现他们参与的培训并未充分考虑个体实际与差异，其学习的积极性和主动性就会受到打击，培训的权威性和有效性也会大打折扣，久而久之，就会引起教育管理机运行受阻的恶性循环。

二是缺乏科学有效的学习成效评估机制。在干部教育培訓工作中，虽然制定了评估体系和指标量化体系，但在实践中由于缺乏可操作性，在实际工作中难以落实，直接导致了学习教育成效不被评估的现象，造成一些干部对教育培训只重过程，不看重结果。考评机制的不完善导致干部学习教育过程呈现娱乐化、形式化、表面化等倾向，导致干部初心使命教育大打折扣，不仅没有起到引导党员干部抵制形式主义的作用，反而成为形式主义流行的平台依托，失去了引导、形塑党员干部思维方法、工作作风、行为方式的重要功能意义。

三是缺乏科学健全的激励约束机制。干部学习管理过程中“管、训、学、用”相结合的科学激励约束机制尚未形成，“输入学习—激励约束—实践产出”链条上，中端枢纽机制的缺失严重影响到初始端“输入学习”与终端“实践产出”的成效，造成“有的不认真学习党的理论和做好工作所需要的知识，学了也是应付场面，蜻蜓点水，浅尝辄止，不求甚解，无心也无力在实践中认真运用。”[1]

（二）形式主义甄别机制的制度供给不足

通过深入研究一些形式主义陋习发现，长期以来形式主义得不到彻底清除的重要原因是对形式主义缺乏清晰、明确的制度规定，导致无直接适用的形式主义甄别机制，进而就会出现对形式主义人人喊打，就是难有真打;真想打时，又不知道往哪里打的困境[2]。

一是相关制度缺失造成的制度漏洞较大。在我国现有的法律体系中关于形式主义的相关规定较少，至今没有一套完整的形式主义识别法规体系。直到2018年“形式主义”一词才被写入《中国共产党纪律处分条例》，但是这个规定将形式主义和官僚主义放在一起，只明确规定了以下三种类型的形式主义：贯彻党中央决策部署只表态不落实;热衷于搞舆论造势、浮在表面;单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动的;其他形式主义。虽然有一个“其他”的兜底条款，但现实中存在的很多形式主义问题并没有被明确列出。

二是相关文件通知尚未上升为制度条例，缺乏科学有效的执行参考。2018年9月，中央纪委办公厅印发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》，列举了当前较为突出的形式主义表现形式，该意见将形式主义和官僚主义放在一起;之后中共中央办公厅于2019年3月印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，2020年4月印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保障的通知》，两项通知罗列了严厉打击政绩观错位、文山会海反弹回潮、督查检查考核过多过频、过度留痕、干部不作为等形式主义表现。但上述文件、通知，只是列举了形式主义的具体表现，在实践中缺乏执行的可操作性指引，导致形式主义识别滞后、防控不利。

（三）干部政绩考评机制的正向效应发挥不足

当前干部政绩考核方式单一、政绩认定周期较短、考核主体缺乏多元性，致使干部绩效考评失去了过滤形式主义与激励政策执行的功能意义。

一是政绩考核方式相对单一，过分依赖“数目字管理”。在传统政绩理念下，干部绩效考评多以招商引资、经济增长、财政收入等实实在在的经济指标来反映，但是现有的经济考核指标体系存在体系不完整、指标不科学、基础数据不准确等问题，加之缺乏盈利性检验和利润控制概念，即使是经济指标也很难用可靠、精确的指标衡量执行绩效，因此各种投机钻营、指标注水、数据造假现象常有发生。在现代化治理理念的指导下，“数目字管理”更是走上极端化，除了实在的任务指标外，更是将发文开会的数量、打卡签到的次数、走访调研的频次等过程管理纳入考核体系内，考核手段的偏用倒逼领导干部采取策略性手段蒙蔽应对，推动形式主义走向精致化方向。

二是政绩检查认定周期较短，导致“政绩工程”泛滥。完整的执行绩效包括政策产出和政策影响两个部分，由于干部政绩检查认定的周期较短，在强调实证、科学的名义下，考核结果依据最后成果而定，因此绩效影响的考核在实践中被淡化，而短期的“政绩工程”“样板工程”成为领导干部应对频繁迎检的“最佳选择”。另外，由于考核缺乏综合性考量，完成较好的某一方面会被过分夸大，而“以点带面”的考评很容易产生片面的结果，加之干部本身就存在强烈的对评估研究的敌意和对于象征研究的偏好，因此，他们会极力寻求反映其执行适宜性的衡量标准，竭力展示对自己有利的证据。

三是考核主体缺乏多元性，现有考核主体自由裁量空间较大。在现有的绩效管理体制下，绩效考核缺乏多元主体的参与，尤其缺乏群众主体的参与，导致考核的指挥棒完全由考核主管部门掌控。考核主管部门对于具体的业务并不熟悉，加之参与绩效考核的人员素质参差不齐，看待问题存在不可避免的差异性，并不能依据实际科学合理地评价干部的政绩情况，很容易影响干部绩效评价的客观性、公正性;再者考核主体的自由裁量空间较大，很容易出现以权谋私、徇私舞弊的现象。

（四）形式主义惩处问责机制的严厉性不足

长期以来，由于形式主义很容易冠上“政治正确”“上级指示”等名目，界定一直比较模糊，加之党政机关真正启动形式主义惩处时又缺乏完善的惩处问责机制，导致对于形式主义的问责惩处严厉性不够，结果难以起到警示效应。

一是党内法规中关于形式主义的惩处问责条例匮乏，缺乏有针对性的适用机制。纪律处分和法律处分中，对形式主义的处分条款非常少。《中国共产党纪律处分条例》第一百二十二条将形式主义和官僚主义放在一起规定了四种情形;《中国共产党党内监督条例》第三十三条对违反中央八项规定、作风建设中的不正之风做了相关规定，但未将形式主义单独列出;《中国共产党巡视工作条例》第十五条规定要对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风进行巡视查处。通过梳理上述相关的党内法规条款发现：其一，党内形式主义的问责机制缺乏;其二，党内形式主义的惩处认定不明确，只有“情节严重”和“一般情节”较为笼统的规定。另外从执纪执法的实际以及每年中央通报的违纪处理来看，对形式主义作出惩处的很少，一个重要的原因就是法律和纪律依据不足，缺乏直接适用且有针对性的问责惩处机制。

二是“监督—问责—惩处”体系的衔接不畅通，出现监督不力、问责泛化、惩处不严的情况。党内监督、问责、惩处在实践中缺乏有效的衔接，呈现条块化管理，重复的工作在耗费资源的同时容易发生选择性执行。2014年后，监督、问责、惩处力度持续加大，但过度的关注引发了执行的简单化和泛化，尤其在问责方面，有的地方和单位的多数领导干部被问责，有的一个人甚至被多次问责;有的在缺乏有效调查的情况下直接依据片面的证据对干部予以撤职处分;但绝大部分形式主义案例在缺乏有效的法律法规依据下，被当作一般性的违纪行为处理，通报批评是惯用的方式。而能够提供有益借鉴的纪委监委合署办公尚处于探索阶段，并未形成成熟的运行机制。

三、党内形式主义治理机制的优化路径

习近平总书记指出：“实现作风建设规范化、常态化、长效化，走出作风问题抓一抓就好、松一松就反弹的怪圈，从根本上说还是要靠科学有效的制度。”[3]治理党内形式主义要根据实际的变化和新的经验，加强党内法规制度建设，强化纪律约束，增强制度效应，持续发挥制度在教育、规范、制约、惩戒中不可替代的作用。重点在干部思想预防、形式主义甄别研判、干部评价考核、形式主义惩处问责等方面根据实际制定适宜的制度机制。

（一）完善思想预防机制，筑牢克服形式主义的思想防线

“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。”[4]因此，防治形式主义必须从干部日常的思想教育抓起，通过强化初心使命教育、加强党内形式主义警示案例的宣传引导，筑牢筑实党员干部克服形式主义的思想防线。第一，强化党员干部的初心使命教育。理想信念是共产党人的本，当前形式主义问题常抓不衰，不断有人沦为腐败分子，逐步走向犯罪的深渊，说到底还是理想信念不坚定……没有理想信念，或理想信念不坚定，精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病。”[5]因此，我们搞思想教育“既要坚持运用行之有效的传统方法，又要通过改革创新的方法，不断提高教育培训科学化水平”[6];要结合落实制度规定来进行初心使命教育，抓住主要矛盾，不搞空对空，坚持标本兼治的党内教育实践;要将力戒形式主义纳入不忘初心、牢记使命的制度，建立健全理论学习、检视问题、抓实整改的长效机制。第二，加强党内警示案例的宣传引导。案例警示教育旨在通过典型案例造成的严重后果强化领导干部的法律敬畏。大力加强党内形式主义警示教育的优化建设，重点在完善形式主义警示教育内容结构、丰富教育载体、差别化运用方式方法、完善制度机制体系等方面发力，以科学化的实施策略形成警示效应长效化，避免警示教育“看客”心态，切实发挥好警示教育锤炼党员干部忠诚干净担当政治品格的正面效应。

（二）建立甄别研判机制，夯实根除形式主义的理论根基

客观上来讲，形式主义的新变种更加隐蔽、更加复杂，存在发现难、评估难、预防难、惩处难的痛点，往往在造成严重的后果时才会引起注意。因此，为了克服形式主义的持续蔓延态势，必须通过完善干部作风监督机制、持续跟进黨内形式主义问题研究来构建科学合理的形式主义甄别机制，夯实根除形式主义的理论根基。第一，以完善的干部作风监督机制过滤形式主义。在开展干部作风监督的过程中，要着力实现作风监督的具体化和常态化，克服监督“大而化之”“空对空”“一阵风”等问题。具体而言，要以形式主义监督的具体化克服其隐蔽性，实现政治要求与具体情节有机结合、多元主体共同参与的局面;要以常态化的形式主义监督克服其顽固性，既要在纵向时间维度上保持高压态势，又要在横向空间维度上做到全面覆盖，突出监督的频次和节点，力图通过具体化和常态化的监督形成震慑，过滤部分形式主义。第二，加强对形式主义的跟进研究，着力构建形式主义甄别体系。在实施监督过程中，一方面要通过大量的案例及时、准确把握形式主义新表现，科学研判形式主义发展态势;另一方面对于有争议的特殊案例要重点把握、深入研究、精准刻画。力图通过案例研究法构建一套科学合理的形式主义甄别研判指标体系，实现形式主义识别的针对性和精准性，为治理当前棘手的形式主义问题以及科学预防党内其他形式主义提供有益借鉴。

（三）改革政绩评价机制，营造干部担当作为的政治生态

当前“痕迹主义”“政绩工程”的泛滥，充分映射出干部管理与政绩评价中存在的现实问题。因此，必须通过完善干部担当作为的激励机制、健全容错纠错机制，不断完善干部考核机制，以正确的用人导向激发干部干事创业热情，营造“愿作为、能作为、善作为”的创业环境。第一，完善干部担当作为的激励机制。通过干部管理制度、干部学习培训制度等培养权利意识、责任意识;通过完善权责匹配制度，给予广大善作为、能作为的领导干部支持与信任;通过稳定的利益预期机制为干部大胆创新探索撑腰鼓劲。第二，健全容错纠错机制。容错纠错的落实必须公开化、程序化、责任化，通过不断完善岗位职责和问责制度体系，真正区分“真作为的试错”和“假作为的避责”，为敢做事、能做事的干部创造良好的制度环境，最大限度调动干部的积极性、主动性、创造性。第三，科学执行考核指标体系。考核过程中充分利用大数据信息共享平台多方位、多角度、多层面、多主体综合考评，形成多平台、多元主体共同参与的高效民主考评运行机制;在考核时间和节奏上，降低考核频率，严禁多头考核、层层考核，延长单次考核时长，落实主体责任，持续跟进绩效影响的评估考核，力图通过改革政绩考核机制，匡正选人用人的正确导向，营造干部担当作为的健康政治生态。

（四）完善惩处问责机制，铸造铲除形式主义的坚实利器

由于缺乏直接适用的形式主义惩处问责机制，党内关于形式主义的惩处问责一直存在严肃性不强的问题。从实践来看“监督—问责—惩处”体系的衔接不足、碎片化运行，直接导致监督不力、问责不严、惩处不当等负面影响。因此，必须通过健全惩处问责制度，推进党内法规的有效衔接，着力构建结构完善、运转协调、执行有力、权责明晰的形式主义惩处问责机制。第一，以问题为导向，健全形式主义惩处问责制度。习近平总书记强调：“问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。”[7]因此，必须要提高惩处问责机制的可操作性，精准审慎实施谈话函询和问责，规范实施问责的工作程序，及时纠正滥用问责、不当问责以及问责代替整改等问题。第二，提高惩处问责制的执行效率。在实际工作中，许多制度规定一到执行环节就会遇到人为因素干扰导致异化变形，对于形式主义惩处问责制来说也是如此。要提升问责制的执行力，就必须严明纪律，以严厉的惩处解决问题，以严肃的问责破除党内潜规则，营造积极健康的政治生态。第三，实现“监督—问责—惩处”的有效衔接，形成法律整体效应。通过完善多元主体全方位参与的监督机制发现问题，为科学有力的问责惩处提供证据保障;通过严厉的惩处问责促进监督机制过滤形式主义作用的发挥。

参考文献：

[1] 习近平总书记重要讲话文章选编.中共中央文献研究室编[M].北京：中央文献出版社.2016：44.

[2] 姜迎春.形式主义是党性薄弱的集中表现[J].人民论坛.学术前沿，2018（5）：34.

[3] 习近平.做焦裕禄式的县委书记[M].北京：中央文献出版社，2015：59.

[4] 习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编[M].北京：中央文献出版社，2020：24.

[5] 习近平谈治国理政（第一卷）[M].北京：外文出版社，2018：414.

[6] 习近平.做好新形势下干部教育培训工作[J].理论探索，2010（06）：6.

[7] 习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：235.

责任编辑：鲍跃华

收稿日期：2021-07-02

作者简介：张玉芳，兰州大学马克思主义学院研究生，研究领域为党的建设。

基金项目：本文系2019年教育部高校示范马克思主义学院和优秀教学科研团队建设项目“优秀中青年思想政治理论课教师择优资助计划”（19JDSZK166）的阶段性成果;“新时代高校党建引领事业发展研究”（LZUDJ-202102）的阶段性成果。