“双碳”目标下进一步完善节能审查制度的思考

闫金光，杨雷娟，杨方亮

(1.国家节能中心，北京市西城区，100045；2.中国煤炭加工利用协会，北京市朝阳区，100013)

0 引言

固定资产投资项目节能审查制度是对新上项目能源利用总量和效率进行评估审查的制度，因此常被称为“能评”制度，是国家节能主管部门依法设定的一项行政许可事项。该项制度自2010年实施以来在提高重点行业能效水平、降低企业用能成本、支持地方实现节能约束性目标等方面发挥着重要作用[1]。进入“十四五”时期，在碳达峰、碳中和重大战略决策部署下，节能审查作为推进节能降碳工作的一项重要措施，在遏制“两高”(高耗能高排放)项目盲目发展、助力实现“双碳”目标等方面，将承担着更加重要的使命[2]。深入推进和完善节能审查制度建设，进一步增强节能审查制度的约束力，发挥好从源头上调控能源消费总量、优化能源消费结构、提升能源利用效率、促进产业绿色转型的作用，是当前节能审查工作面临的重要任务。

1 节能审查制度现状

1.1 实施情况

我国《节约能源法》[3]规定：“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。政府投资项目不符合强制性节能标准的，依法负责项目审批的机关不得批准建设。具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定。”2010年底，国家发展改革委发布实施《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》(国家发展改革委令 2010年第6号)，国家层面节能审查制度正式建立；2016年底，国家发展改革委修订发布《固定资产投资项目节能审查办法》(国家发展改革委令 2016年第44号)[4]，围绕“放管服”改革进一步完善了制度内容，主要有以下特点[5]。

(1)落实简政放权。44号令取消了国家发展改革委本级节能审查事项，将所有项目的节能审查工作都放在地方开展；取消了企业投资立项项目前置的要求，将节能审查改为开工建设前完成即可；缩减了项目范围，只要求能源消费量1 000 t标准煤或500万kW以上的项目需要节能审查。此外，国家发展改革委针对用能工艺简单、节能潜力小的行业制定了不单独进行节能审查的行业目录。通过这些措施，大幅减少了实施节能审查的项目数量，有利于优化营商环境、促进社会投资。

(2)强化事中事后监督。在简政放权的同时，强化对项目的监督督促。44号令提出，国家发展改革委对地方审查的重大项目进行巡查，对全国节能审查信息进行动态监管，对发现的问题进行公告和处理，限期整改，约束新上项目落实节能审查意见要求。此外，还要求各地节能审查机关建立监督管理工作机制，通过节能审查监督检查和节能监察等手段落实监管责任。

(3)强化基础支撑。为了规范节能审查程序、提升审查效能，制度要求逐步建立完善重点行业单位产品能耗限额、节能评估导则等国家标准，编制发布节能审查工作指南，组织开展全国性的节能审查业务培训，提高节能审查工作能力，夯实工作基础。各地将项目节能审查办理工作纳入投资项目在线审批监管平台，简化节能审查流程和环节，强化过程跟踪管理，提高审批效率。

1.2 取得的成效

(1)从源头上促进项目合理利用能源、提高能源利用效率。节能审查以提高项目能源利用效率为核心要求，促使项目在可行性研究、初步设计等阶段积极选用高能效的设备、工艺，提高整体能效水平。在节能审查阶段，通过行业对标、专家指导等，引导帮助项目在原设计方案的基础上进一步提高能效水平，并推动高耗能行业新上项目能效达到行业先进水平。初步测算，节能审查可核减大约7%的能源消费，从源头上减少了能源浪费、节约了用能成本。

(2)支持地方加强能源消费总量和强度“双控”目标管理。我国从“十一五”开始将能源消费强度(即单位国内生产总值能耗)指标下降率作为国民经济和社会发展约束性指标，“十三五”开始实施能源消费总量和强度“双控”目标管理[6]。节能审查分别评价新上项目的能源消费总量、增加值能耗这2项指标对地方能源消费总量和强度控制目标的影响，促使地方严控高耗能、低产值的产业，将能源资源要素优先向低耗能、高附加值的产业进行配置，有效地推动了地方产业结构优化调整和供给侧结构性改革[7-8]。

2 存在的主要问题

2.1 对推进产业转型作用有待提高

2017年节能审查审批权限全部下放至地方后，一些地方面临的促投资、稳增长的压力较大，出现了一些低能效项目重复建设的问题。各地节能审查工作中，多数地方未将“两高”项目作为控制重点，没有将项目能耗总量和强度作为强约束，没有对高耗能项目提出更高的能效要求，导致“十三五”末高耗能行业增速明显加快。如2019年全国粗钢产量增长8.3%，铁合金增长16.4%,水泥增长6.1%[9]。节能审查促进煤炭减量替代、产业结构优化和绿色低碳转型、能耗“双控”等方面的作用发挥不够，抓手和力度不足。通过节能审查，有待建立更有效的传导通道，直接刺激和推进产业尤其是高载能产业的转型。节能审查对能源产业结构的调整影响力也有待进一步提高，包括对煤电项目、对煤炭利用方式全面转向清洁高效利用等，需要进一步强化。

2.2 节能审查制度约束力不足

按照节能审查制度规定，企业投资项目需在项目开工建设前取得节能审查意见。然而在实际工作中，节能审查机关未能与负责项目开工许可的住建部门联动，有的项目获得开工许可后直接开工建设，未能按要求在开工建设前办理节能审查。有的项目将节能审查推迟到在施工图设计阶段，或边建设边开展节能审查，由于设计方案已定型，设备已完成采购，节能审查提出的能效要求和节能措施均难以落实。还有些项目在建成后才申报节能审查或者直接不申报节能审查，而行政处罚力度较弱，导致节能审查的约束力严重不足。

2.3 事中事后监管不足

项目节能审查审批后，对用能项目缺乏有效监管手段，尤其是对消耗煤炭化石能源大的项目，由于能源计量体系自动化程度不够高，监管缺乏有效的抓手，监管机制也尚待健全。地方节能审查机关应是履行项目节能审查事中事后监管责任的部门。随着行政审批制度改革的深入实施，部分地方成立行政审批局，将节能审查等行政审批职能划拨行政审批局，而一些地方的审批局又无相应的监管能力，造成项目批后难以监管。此外，有的地方虽然是节能主管部门负责审批，但节能监察中心等机构和专业力量缺失，或监管机构隶属部门不同，事中事后监管力度明显不够。同时，节能审查涉及的行业广、专业技术能力要求高，基层的监管力量的专业能力有一定差距，难以制度化、常态化地开展监管工作。

2.4 专业技术水平有待提高

按照《固定资产投资项目节能审查办法》，年综合能源消费量5 000 t标准煤以上的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责；其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。通过对各地节能审查项目信息统计发现，大约70%以上的节能审查项目由地市及区县负责。由于一些地市、区县行政资源有限，也缺少专业的节能评估、节能评审机构、行业专家提供技术支撑，导致节能报告编制质量参差不齐，节能审查中提不出有价值的意见建议，存在“走过场”现象。

3 节能审查制度新形势与新要求

3.1 适应“双碳”工作形势新要求

能源活动产生的二氧化碳排放是我国碳排放的主要来源，占碳排放总量的80%以上。因而，约束新上项目提高能源利用效率、降低能源消费量，是从源头上降低项目碳排放水平的重要措施。当前节能审查尚未将项目碳排放情况纳入审查范围，新上项目二氧化碳排放与地区、行业的“双碳”目标任务、碳达峰行动方案等政策不能有效衔接，不利于地方落实碳排放强度控制要求和“双碳”工作的部署要求。节能审查需要围绕“双碳”工作要求强化激励，引导新上项目降低碳排放。

3.2 发挥对高耗能高排放项目的把控作用

2021年以来，党中央、国务院多次强调坚决遏制“两高”项目盲目发展。韩正副总理2021年8月26日在坚决遏制“两高”项目盲目发展电视电话会议上强调，不符合要求的“两高”项目要坚决整改，增量项目要坚决严控，不符合能耗“双控”要求的新项目不能再审批[10]。想要实现2030年前碳达峰的目标，需要在未来10年严格控制消耗化石能源量大、二氧化碳排放量大的行业的增速。节能审查要发挥从源头上把控“两高”项目增长的作用，研究未来行业和市场发展趋势，引导“两高”项目降低增速，坚决遏制低能效、高排放项目重复建设。

3.3 助力绿色循环发展经济体系建设

加快建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，使经济社会发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上，实现经济社会的全面绿色转型，是解决我国资源环境生态问题，确保实现“双碳”目标的基础之策。2021年年初，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》(国发〔2021〕4号)，提出在经济社会发展的全方位全过程贯彻推行绿色发展理念[11]。节能审查要在项目规划、设计、建设、生产等环节，进一步发挥促进能源资源合理配置的推动作用，强化提高能源利用效率的工作要求，为推动全面落实绿色低碳发展理念，形成绿色低碳循环发展的生产体系发挥实效[12]。

3.4 推进能源结构调整优化

在“双碳”目标下，我国的能源结构转型速度将进一步加快。2020年年底，我国在气候雄心峰会上宣布，到2030年非化石能源占一次能源消费比重将达到25%，这一目标比2016年公布的能源生产和革命战略提高了5个百分点。非化石能源将成为能源消费增量的主体，未来10年能源转型的力度将进一步加大。节能审查制度必须适应能源结构转型的新要求，在引导新上项目提高新能源、可再生能源消费比重，降低化石能源消费，提高煤炭、石油等化石能源清洁高效利用水平等方面发挥推动作用。

4 进一步完善节能审查制度思路建议

4.1 完善节能审查制度的思路

针对节能审查机制运行过程中发现的问题，结合“十四五”及今后一个时期节能审查制度面临的新形势和新要求，完善节能审查制度的思路可从适应新形势新要求，对接碳达峰碳中和以及经济社会转型发展需要，强化激励和约束机制，监管贯穿项目立项、建设、事中和事后监管全过程等方面着手[13-14]，完善节能审查机制的思路如图1所示。

图1 完善节能审查机制的思路

4.2 相关建议

(1) 增加碳排放评价要求。能源消费核算是节能审查的重要内容，能源结构优化、能源效率提升以及节能减碳技术的应用是降低碳排放的重要手段。碳排放总量与强度和能源消费总量与强度密切相关，在项目节能审查环节增加碳排放评价内容，操作性很强。可以在项目节能报告中设置碳排放分析评价章节，增加项目碳排放总量、强度核算，明确项目节能降碳措施，以及项目是否落实碳达峰行动方案、实施清洁能源替代、控制化石能源消费总量等方面的内容，明确项目碳排放控制要求。实施初期，可选择能源消费量大的行业或项目作为试点，建立项目碳排放分析评价的方法，逐步推广到其他行业。

(2) 强化“两高”项目用能要求。需要在节能审查环节对“两高”项目进一步严控，按照项目清单管理、用能预算管理的要求，将项目用能与地区能耗“双控”目标做好衔接。强化标准约束，严格“两高”项目能效准入条件，推动新建“两高”项目能效水平达到行业先进，技术达到行业领先。对于节能目标完成压力大的地区，新上“两高”项目须进行能源消费等量或减量置换，提前落实用能量。对于能耗量特别大的重大项目，可以考虑在国家层面对项目能源利用情况、能效水平、碳排放情况等进行审查。

(3) 增加项目用能构成的约束激励措施。支持和鼓励新建高载能项目调整和优化用能结构，强化对项目用能结构中高碳能源的总量和占比的约束，鼓励用能单位提高利用清洁能源、可再生能源比重，建立和推动电网企业与高载能单位的用能结构协调机制，创造相应的条件，促进项目优化工序流程和生产安排，提高可再生能源消纳能力。综合考虑我国煤电产业发展趋势，建立对煤电机组尤其是自备电厂节能审查与管理的新机制，以适应未来电网调度能力与煤电机组灵活性改造等趋势发展的需要。通过建立上述机制，切实发挥节能审查制度推动产业结构，特别是能源消费结构调整的作用。

(4) 严格节能审查管理要求。增强节能审查制度的约束力，进一步明确不符合强制性节能标准，不满足地区能耗“双控”管理要求和碳排放管理要求以及不符合节能降碳相关法律法规规定的项目，不予通过节能审查。在地方建立用能预算管理制度，按照节能审查核定的项目能源消费总量和能效水平，强化项目运行管理。建立健全用能权交易制度，对没有用能空间的地区，支持新上项目通过用能权交易获取用能量。对于未按要求办理节能审查即开工建设、生产运营的项目以及未落实节能审查意见的项目一律进行整改，逾期未整改或不能整改的要加大处罚力度，确保制度公平、公正。

(5) 强化事中事后监管。将节能主管部门的监管责任落到实处，明确节能主管部门依法依规履行节能审查监督管理的职责，避免出现有人负责审批、无人负责监管的情况。发挥节能主管部门的牵头作用，建立跨部门、跨行业协调机制，会同行业主管部门做好节能审查项目事中事后监管。健全节能监察执法队伍，提升监察业务能力，建立制度化、规范化的事中事后监管工作机制。组织开展节能审查项目日常监察、专项监察等，通过地区交叉执法、“双随机、一公开”、“四不两直”、能耗在线监测等方式，对节能审查项目开展事中事后监管。

(6) 完善节能审查工作制度体系。修订完善《固定资产投资项目节能审查办法》，结合能耗“双控”和“双碳”工作新形势，建立适应形势发展需要的节能审查政策、制度、标准体系。研究细化监督检查、节能验收等工作具体要求，编制发布监督检查工作组织实施、节能验收工作流程等制定配套政策措施。持续加强节能审查能力建设，组织对节能评估机构、节能评审机构、节能审查机关开展业务能力培训。完善产品能耗限额国家标准、重点用能设备能效标准等，开展重点行业节能评估方法和节能评审技术规范研究，编制节能审查系列工作指南，为各地节能审查工作人员提供指导。

5 结语

“双碳”目标下，节能审查作为推动全社会节能降碳的一项行政手段将被赋予更重要的责任。深入总结节能审查制度实施过程中存在的问题，分析不同时期节能降碳工作面临的新形势、新要求，及时调整工作要求，完善、深化工作制度体系建设，才能保证节能审查制度的适宜性和有效性，充分发挥制度的作用和实效。

“十四五”时期是实现碳达峰目标的关键期、窗口期，应进一步完善和发展节能审查制度，形成适应“双碳”形势的工作制度体系，为保障实现全社会能源消费总量和强度“双控”目标和“双碳”目标提供支撑。