实现生态旅游可持续发展的立法研究

摘要：随着可持续发展理念的深入，旅游形式已由传统旅游延伸至生态旅游。然而，自然环境在遭遇人为因素的介入后，容易引发多个职能部门重复管辖、环境污染和破坏严重等社会和法律问题。故本文在着重研究生态旅游体系是否完善、现有法律的实际操作性强弱以及执法层面的实然和应然问题的基础之上，提出了四项法律建议，即健全我国生态旅游法律体系、加强现有法律的可操作性、提高执法人员素质、加强社区居民的日常参与。

关键字：生态旅游;法律问题;制度建设

在党的十九大报告中，习近平同志提出“绿水青山就是金山银山”。这一绿色理念不仅符合我国当前的國家政策，而且顺应了新形势下的旅游方式，即生态旅游的发展趋势。实际上，早在1983年，世界自然保护联盟（IUCN）的特别顾问谢贝洛斯·拉斯喀瑞就提出了“生态旅游”这一概念。正如学者孙花[1]所述，从1983年到1993年，历经十年，关于生态旅游的含义和内容引发了学术界激烈的讨论，在此过程中其内涵也得到了不断的补充和完善。终在1993年，由国际生态旅游协会把生态旅游定义为：具有保护自然环境和维护当地人民生活双重责任的旅游活动，生态旅游的内涵更强调的是对自然景观的保护，是可持续发展的旅游。

一、我国生态旅游的现状

我国的生态旅游业主要依托于自然保护区、森林公园、风景名胜区等自然环境地发展起来的。生态旅游作为一种不同于传统旅游的旅游方式，其天然具有的地域性、多样性、丰富性和独特性等特质，使得该旅游模式在运行之初，就极大的吸引了生态学者、旅游学者等的注意，并获得了广大游客的青睐，获得了迅速的发展。例如我国第一个国家级森林公园—张家界国家森林公园，就将旅游开发和生态环境保护有机结合了起来，为以后全国各地生态旅游的发展奠定了基础。然而，随着各地愈加热烈的开拓，使得自然环境遭受了不同程度的破坏，影响了生态环境的可持续发展。具体表现如下：

（一）未将生态和旅游有机结合。生态旅游地，讲求生态保护和经济效益同时并存。但是大多数人会陷入一个误区，认为发展经济必然破环生态，保护生态一定会遏制经济发展，彷佛这是“鱼与熊掌不可兼得”的对立面。于是在实践中，便会出现一些不能理解且不能忽视的乱象：有的景区过度强调保护环境，陷入了固步自封的状态，丧失了与外界对接的机会，影响了经济同步发展的可能;而有的景区则过分追求经济效益，忽视了环境的承载力，使得景区部分景点受到了破坏或者不可逆转的毁灭。

（二）职能部门多重管辖。生态旅游地存在分属于不同的省级、市级或者县级部门管辖;或者同一个景区，受到同一级别不同部门的管辖。由于部门间工作性质和要求不同，导致上传下达的难度增大。比如位于陕西省汉中市的黎坪国家森林公园，虽已设立“汉中黎坪景区园管理处”，但其下设立了资源环境保护局、公用事务局、旅游服务局、规划建设局等多个职能部门，在具体的工作过程中，很容易出现重复管理的情况，如此，不仅降低了工作效率，还浪费了公共资源。

（三）环境破坏和污染相对严重。首先，对生态地的开发使得原本的生态系统受到影响，难以维持原有的平衡。随后在运营过程中出于对经济的发展，大多数地区对旅游地点的环境承载力，缺乏科学合理的规划，导致环境资源未能得到合理使用。其次，游客的生态意识虽然有所改善，但总体相对浅薄。对于生态旅游地，游客更多的是对生态环境的好奇和体验感上的新鲜，并没有真正融入生态环境，采取生态行动。以至于在生态旅游地出现了同别的旅游地类似的环境问题，例如白色垃圾遍地等。

二、生态旅游法律制度的缺陷

（一）生态旅游立法体系不完善。完整的立法体系应当包括以宪法为首的根本大法、基本法、行政法规、地方性法规等形式构成的体系。然而，我国的生态旅游尚处于发展阶段，关于生态旅游方面的立法散见于各类的法律法规中。正如学者丁硕[2]所说，关于环境、生态方面的有《环境保护法》《森林法》《草原法》等，关于旅游方面的有《旅游法》《消费者权益保护法》等，上述基本法不是针对生态旅游专门建立的，只在相关涉及面做了简单的概括与提及。这对于生态旅游而言，缺乏系统的引导，如学者兰巧丽[3]所说，面对蓬勃发展的生态旅游，既有的法律规定显然无法跟上发展步伐。且在实践执法过程中，存在某些在生态旅游方面的法律空白，导致具体执法时无法可依，甚至出现执法不公的情况。

（二）原则性规定较多导致实操性不强。虽然缺乏专门的立法，但是实践生活中层出不穷的问题需要得到及时合理的解决，因而只能依靠现有的法律法规进行。然而，相关的法律多偏于原则性规定，没有具体到如何实施，导致执行力度不强，容易出现“同一事件，不同结果”的局面。比如《中华人民共和国旅游法》第二十一条规定，“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。”该条中，要求符合生态保护和文物安全的要求，但却没有指明具体有什么要求;并且要求有关部门加强监督检查，但却没有说明如何监督、怎样检查，最后的结果只能让此类监督停于表面。

（三）实践执法未能发挥实际效用。现有可执行的法律相对笼统，执法人员可依据的具体条款不多，甚至依靠多其内心的自由裁量、个人喜好及偏见。并且对于对生态环境造成影响和破坏的行为，多采用罚款的形式进行处罚。不可否认，此种方式对于行为人的思想和行为有一定的遏制和打击作用，但终究治标不治本。行为人缴纳了罚款，被惩处的行为就结束了，但是对于被破坏的林地、草地，对于被污染的环境，丢弃的垃圾，后期所需要花费的时间、人力、物力、财力，远不止罚款所能补偿的，且不是每一个违法破坏行为都能够被及时的发现，并进行适当的补救。

（四）当地居民缺乏生态旅游知情同意权。生态旅游项目的开发，直接受到影响的就是当地居民。因而当旅游资源的开发和居民日常生活利益发生相冲突的矛盾时，需要得到妥善的解决，避免出现不乐观的情况。但目前尚无有关法律指引。每当有此类问题出现时，往往都由政府出面进行调解，居民相对于政府而言处于弱势，大多数情况下只能选择接受、妥协的方式;但一旦处理不当，就会引发群体性暴力事件。这对于政府和当地居民而言，都是不愿意见到的，而且对于生态旅游的开发也是不利的。因而，在决定开发之前，就需要与对开发时可能牵涉到的居民，进行必要的协商与沟通，并进行合理的补偿。

三、完善生态旅游法律制度的建议

（一）健全我国生态旅游法律体系。我国生态旅游业发展尚未成熟，相关的规范未能跟上发展速度，行业内缺乏统一的标准，所以未能对其进行最大化利用，因而很容易浪费生态旅游资源。因而健全完备的生态旅游法律体系是必要的。对此，首先要认真研究生态旅游业较为发达国家的相关经验，建立专门的生态旅游管理委员会，协调土地、林地、水利等部门。而不至于法出各门，让下属机构和人员无所适从。其次，明确公民的环境权，把环境权作为公民的基本权利进行制定和规范，此举的目的是，为生态的可持续发展做准备。但是由于人类大规模的开发，使得自然资源加速衰竭，以至于有透支后代资源的威胁，如果当下任凭现实需要，无限制使用，则后代可用资源将所剩无几。至此有必要将环境权上升到宪法的高度，以求在宪法的引领下，各法律、行政法规、地方性法规再根据自己的职责和权限，细化生态旅游行为的要点。

（二）加强现有法律的可操作性。法律是规范行为的制度，不仅有理论性的要求，更重要的是能对实践起指导作用，具有可操作性。否则，只是一纸空文，无法发挥真正的法律效果。针对我国法律规定过于原则的现状，应对有关规定进行细化或者放权。此举的目的并非是将条文规定死板，而是给执法人员一个模板，告知他们如何管理，如何执法，这才是法律所存在的意义。比如，通过国务院授权，各地方政府、人大在进行规章制定、地方性立法时，应明确规定对自然资源的开发应遵循何种标准，需要得到哪些部门的认可，规划路线要依据什么样的原则，或者，对于行为人（游客）的何种行为需要纳入法律规制的范围，进行何种处罚，需不需要分层次处罚等。给执法人员一个具体的参考依据，才不至于出现“同案不同罚”，也能给被处罚对象和公众一个公正的交代。

（三）提高执法人员素质。正如学者廖柏明[4]所述，在生态旅游地区，涉及林业、环保、公安、物价等多个部门，各部门虽各司其职，但工作中难免有交叉的地方。由于工作性质和要求的差异，工作人员的素质参差不齐，对于同一件事的处理态度、处理能力亦有所差异。为了实现生态旅游地的可持续发展，有必要提高有关工作人员的素质，定期进行生态旅游有关知识的培训，或者举办有关知识竞赛，加强同水平行业、单位、部门的联系，将可持续发展的理念灌入其中。

（四）加强社区居民的日常参与。诚如前述，在开发生态旅游资源项目上，当地居民是最大的牺牲者，所以有必要对他们进行补偿。其次，在生态旅游业运行中，积极鼓励和引导当地居民参与生态保护，对自愿用自己的实际行动，为环保工作做出贡献的，按贡献大小进行适当奖励和必要的岗位任职，如环卫、安保、导游等。并且，当地的管理机构应当与社区管理组织积极沟通与联系，定期宣传环保知识，加强居民的生态观念，保障居民知情、同意、参与权。

四、结语

国家、政府在可持续发展理念的指引之下，通过引进和开发新的旅游发展模式，在出现新型问题，需要法律亟待解决的基础之上，建立与生态旅游活动相适应的生态旅游法律制度，并加强执法能力和监督环境的力度，以及鼓励社区参與。通过以上措施，将生态保护观念深入人心，将旅游方式发展创新，使得旅游、生态两不误，真正走上可持续发展发展的道路！

参考文献

[1]孙花.我国生态旅游法律问题研究-以秦岭北麓和武当山为例.[D].西安工程大学.2018

[2]丁硕.浅议生态旅游的法律规制.[J].法制与社会，2012（7）：278-279

[3]兰巧丽.生态旅游环境保护的法律问题及建议[J].广东培正学院学报2016（5）：152-154

[4]廖柏明.论完善生态旅游法律规制的对策与措施[J].桂林电子科技大学学，2020（7）：125-126

作者简介

龚晓蔚（1997—），女，土家族，湖南湘西人，在读研究生，单位：陕西理工大学2020级法律（法学）专业，研究方向：民商法与经济法。

王敏（1977—），女，汉族，陕西咸阳人，副教授，单位：陕西理工大学经济管理与法学学院，研究方向：经济法。