流域水环境治理问题探究

吴婷钰

摘要：水环境的治理已成为当今世界各国可持续发展道路上的重要议题，我国也同样面临着水资源危机的严峻挑战。本文以一项流域水环境治理创新制度——“河长制”为切入点，以“理念—机制—平台”为分析思路，探究我国流域水环境治理面临的现实困境，并在此基础上思考优化路径，以期助推长效治理。

关键词：流域水环境 河长制 治理

善治国者，必重水利。水环境的治理已成为当今世界各国可持续发展道路上的重要议题。我国作为一个人口大国，加之高速的社会发展导致人类严重挤占自然生态空间，使得有限的自然生态环境承载力逐渐下降。其中，对水环境的污染尤为突出。2007年无锡太湖大面积蓝藻爆发严重影响居民生活用水事件，再次将水环境治理问题带到公众的视野中。为迅速控制污染，无锡市率先创新实行“河长制”，以“河长”为第一负责人，统筹协调推进水质改善工作，成效立竿见影。然而，随着实践的不断推进，“河长制”也遭到了诸如人治、短期效应、运动式治理的质疑。因此，对“河长制”治理模式所面临的现实困境及优化路径进行探究是必要且重要的。

一、流域水环境治理面临的现实困境

（一）治理理念

1.过分强调“人治”

从一定意义上来讲，河长制就是将治水责任发包给河长的一项制度，在此基础上建立的四级河长体系更是强调以行政首长的权威为依托，下级服从上级的等级制纵向协同模式，[1]“人治”色彩较重。

（二）内部协调机制

1.跨部门政策制定协调难

河长只负责统筹协调，具体的治理工作仍归下级各部门所属。因此，在政策制定时期，各部门协调就较为困难，主要表现为一是政策制定权的碎片化，政出多门。二是不同部门针对同一问题有着不同的偏好和政策取向。在部门利益驱动下，部门之间的政策在内容上易发生冲突。

2.跨部门政策执行协调难

首先，由于不同治理主体间专业特长的不同，在面对流域水环境治理这类复杂公共问题时，多部门不能形成联动治理体系。其次，在四级河长体系下，不同层级河长有不同的职责和管辖范围，并且其只能在区划内行使职权，这就容易出现河长权力难以覆盖所有流域，从而形成“管制孤儿”现象，[2]治理效果得不到保障。

（三）外部整合机制

1.参与意识弱

尽管政府不断试图提高公众参与水环境治理的积极性，但依然存在企业和个人污染水体的行为，环境保护意识较弱。政府对相关工作最新进展与数据的不及时公开，也致使公民无法为水环境治理进言献策。

2.参与主体单一

政府依然是水环境治理中最主要的参与主体。追求利润的企业与政府建立伙伴关系进行公私流域治理的意愿不强;追求个人利益的公民在治理污染过程中缺乏凝聚力;独立于政府的草根型社会组织对于水环境的治理更是心有余而力不足。

3.参与路径少

公众仅能在发现水环境污染后根据“河长公示牌”上的相关信息进行反映、举报，而对于水环境治理的相关决策、成效评价与责任追究等仍缺乏知情权和话语权，始终扮演着边缘性行动者的身份。

（四）权责监督机制

1.职责划分模糊

“河长制”法制建设缺失，法律没有明确河长和各部门在治理中的具体职责;治理成效的评判标准;问责的主体及所需承担的法律责任等具体内容。

2.问责真空化

因生态环境问题具有时间积累性、隐藏性，往往需要很长的时间才能暴露，所以目前的惩罚机制并不能起到威慑作用，问责往往流于形式。

（五）信息平台

由于人力、物力和财力的缺乏，尤其是偏远的基层地区，仍未能加入信息平台建设的行列，致使许多河流数据不能及时上传、分析，从而影响治理的效率和质量。同时，公众监督平台也有待完善，治理成效数据更新滞后，举报受理进程慢等问题都亟待解决。

二、流域水环境整体性治理的路径优化

（一）更新治理理念

1.坚持以民为本理念，培育共同价值观

无论是政府工作人员，还是普通公民、企业，都必须意识要我们是利益共同体，水环境的治理成效将惠及所有人民。因此，政府一方面要加强针对各级河长以及相关工作人员的培训工作，另一方面要加强环保意识的宣传工作，使“河长制”以及绿色发展理念深入人心。

（二）完善权责监督机制

1.完善法制建设落实责任化

一是要做好“河长制”的立法工作，明确管理与保护主体、客体的权力、责任和义务，对治理原则、程序、过程、结果的应用等内容通过法律的形式固定下来，削弱“河长制”的人治色彩。二是加强地方法规的研究制定，根据国家层面的法律法规，制定符合本地实际的河长制工作的配套法规。三是完善多样化具体的管理机制，相继推出河长制工作考核办法、工作督察制度等。

（三）促进内部协调

1.制定责任清单

在注重衔接性和协调性的基础上，明确各部门的责任并制定责任清单。通过加强这种顶层设计，以责任追究来倒逼各部门治理行动的协调，并通过对实际工作成效与责任清单的对比来审视各部门的治理情况，对于发现的各类问题进行及时地纠偏。

2.建立流域水治理联动机制

由上下游政府河长负责轮流牵头，定期召开上下游部门联席会议，共同讨论流域内治理规划。在执法过程中，流域内政府也应当建立联合执法机制，组成联合执法队，积极应对突发水污染事件。

（四）整合外部资源

1.提高社会参与意识

政府应当着力采用喜闻乐见的形式，通过多元化媒介，对社会参与跨流域治理的领域、途径、成效等内容进行宣传，推动大众对流域水环境治理形成基本认知。

2.引入多元治理主体

政府应当转变单向的治理观念，努力构建政府、企业和社会组织三者共治的治理格局。如引入政府企业合资共建、合同外包等的政企合作模式;大力扶持社会组织，给公众提供参与公共事务讨论的合法空间。同时，我们要继续推广“企业河长”和“民间河长”，努力搭建其与官方河长的沟通平台。

3.拓宽治理参与渠道

在“河长制”的实践中，公众主要参与流域治理的监督环节。我们可借鉴国外经验，建立起一个由政府、企业和公民参与的水环境决策委员会，给各方利益相关者提供表达意见和诉求的机会，确保流域治理决策的公正、合理。

（五）推进信息化治理模式

1.打造河长制综合信息管理平台

借助大数据、遥感影像等信息技术手段，打造包括各级河长身份信息、河流基本情况、河道监测数据、监控视频等在内的综合信息管理平台，接受相关部门及社会公众的监督。

结语

党的十九大报告明确提出，“加快生态文明体制改革，牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展的新格局。” 进入新时代，人们对美好的生态环境的需要与不平衡不充分的生态产品之间的矛盾不断深化，這就要求我们必须尽快解决日益突出的水环境污染问题。作为流域水环境治理体制创新的“河长制”，通过在实践中的不断完善，必将大有可为。

参考文献

[1]任敏.“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J].北京行政学院学报，2015（3）：25-31.

[2]詹国辉.跨域水环境、河长制与整体性治理[J].学习与实践，2018（3）：66-74.