乡村振兴背景下加快推进南京城乡融合发展研究

姚博 彭英

摘要：南京市是江苏省会城市、东部地区重要中心城市和长三角特大城市，城镇化率已达86.8%左右，具备以促进城乡融合发展、实现乡村全面振兴的独特优势。系统回顾了改革开放以来南京市城乡融合发展历程，深入分析了乡村振兴背景下南京城乡融合机遇，并从城乡要素自由流动的制度亟待完善、农产品难以满足市民的需要、乡村振兴创新优势有待挖掘、公共服务非均衡化依然突出和乡村特色尚待提升彰显等方面剖析了南京城乡融合发展面临的突出问题，最后从完善城乡要素互动制度、推动科研院校与涉农街道共建、推进乡村产业发展与城市需求融合、打造一批特色农旅项目、推进城乡公共服务均等化等方面提出了新时期加快推进南京城乡融合发展的政策建议。

关键词：乡村振兴;南京;城乡融合;政策建议

中图分类号：F323   文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2021）20-0017-05

收稿日期：2021-07-22

基金项目：江苏省委农办、江苏省农业农村厅乡村振兴软科学研究课题（编号：20ASS078）。

作者简介：姚 博（1992—），男，湖南常德人，硕士，主要从事农业经济理论与政策领域的研究。E-mail：boyao9@126.com。

通信作者：彭 英，碩士，副研究员，主要从事农业科技政策等领域的研究。E-mail：njpying@163.com。

党的十九大首次将“城乡融合发展”写入党的文献，标志着中国特色社会主义工农城乡关系进入新的历史时期。作为江苏省会城市、东部地区重要中心城市和长三角特大城市，南京工业化、信息化、城镇化和农业农村现代化始终走在全省和全国先进行列，到2020年底，南京城镇化率高达868%，已经迈入推进城乡深度融合，实现新型城镇化和逆城镇化双向互促的新阶段。当前及今后一段时期，是南京市全面实施乡村振兴战略、探索率先基本实现农业农村现代化的重要时期，必须充分发挥背靠特大城市的发展优势，加快推进城乡融合，为农业农村现代化发展植入强大的动力。文章基于上述背景，通过梳理改革开放以来南京城乡融合发展历程，分析乡村振兴背景下南京城乡融合机遇及面临问题，研究提出新时期加快推进城乡融合的政策建议，对于指导新时期加快城乡融合、促进乡村全面振兴具有一定的参考价值。

1 改革开放以来南京市城乡融合发展历程

改革开放以来，南京市积极探索实践以城市带动郊县农村、城乡优势互补、协调共进的发展道路，对郊县区实行政策、资源、人才“三个倾斜”促进城乡一体发展。总的来看，南京市城乡融合发展经历了以下几个阶段。

1.1 1978—1991年：城乡分割发展

这一时期，南京农村经济得到较快发展，但受户籍制度影响，城乡人口流动阻碍较大，城乡之间要素流动不畅，城乡分割发展没有实质性变化。同时，相对苏锡常地区，南京乡镇企业发展滞后，农村和城市发展差距进一步拉大。而且1984年以后，国家改革重心从农村转向城市，工农“剪刀差”、城乡要素单向流动现象加剧。

1.2 1992—2001年：城市带动农村发展

这一时期，南京在全国较早提出“面向城市、搞活农村，服务城市、富裕农民，依托城市、发展农村”的城郊型经济发展思路，提出“城乡一体、兴工强农”方针，乡镇企业、农业产业化经营、小城镇建设等得到发展，把依靠城市带动农村发展的思路，拓展到统筹城乡经济社会发展、实现城乡协调发展的层面。但以城市为中心的发展格局依然没有根本改变，乡村非农产业空心化现象更加明显。这一时期，城市偏向的制度安排依然大量存在，市场化程度的提高使得各种资源要素从农村流向城市，城乡差距并未缩小，甚至一度呈现出扩大的态势。

1.3 2002—2011年：城乡统筹发展

这一时期，南京提出“工业壮大郊县、城市带动农村、产业提升农业、市民化惠及农民”的城乡统筹指导思想，正式取消农业户口，江宁、浦口、六合相继撤县变区，并以“大南京、新南京”理念着眼于全域生产要素重组，从农村单向服务城市向城乡互动合作共赢转变。这一阶段，南京实施了“一城三区”战略，主城空间不断扩大，新区和新城建设加快，近郊的乡村土地不断被征用，仙林和江宁等近郊区不断与主城发展融为一体。但这时期，土地等资源增值部分多用于支撑城市基础设施建设，乡村和农民获得感较低，农村公共服务配套、人居环境仍没有得到根本改善，城乡二元格局仍未被根本打破[1]。

1.4 2012年迄今：城乡一体化发展

这一时期，南京市紧密结合特大城市城乡发展的阶段实际，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，走出一条以城乡融合发展为鲜明特点的乡村振兴之路。一是构建城乡融合发展制度体系，制定实施户籍制度、社会保险、教育医疗等城乡融合发展政策体系，构建了城乡融合发展的四梁八柱。二是深化农村集体产权制度改革，为城乡资源要素有序流动和优化配置提供强有力的制度保障。三是推动城乡基本公共服务均等化，基本养老保险、最低生活保障、基础医疗保险全面实现城乡居民“同城同标、同城同待”。四是建立以市民需求为导向的农业生产经营体系，加快农业供给侧结构性改革，推进都市乡村农业发展，既满足市民对高质量农产品的需求，又为市民休闲增添更多宜游之地。五是持续提升科技园区助农发展能力，以国家农创园、南京农高区、江宁台创园、高淳水产园等4个国家级农业园区建设为引领，有助于为乡村全面振兴提供强大的服务支撑能力。

从改革开放40年来的总体情况来看，前半段南京错失了苏南（苏锡常）地区乡镇企业异军突起、外向型经济高歌猛进的2次发展机遇，不仅影响了南京整个经济发展，更是造成南京农村经济发展基础薄弱的根源。后半段在国家城乡统筹一体发展的政策推动下，乡村经济社会发生了翻天覆地的变化。但在城乡二元土地等资源市场影响下，南京的乡村与城市发展相对分割，由于资源要素没有实现城乡互动，乡村发展的整体水平仍然较低。

2 乡村振兴背景下南京城乡融合机遇及面临问题

党的十九大首次将“城乡融合发展”写入党的文献，并提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。习近平总书记多次指出，实施乡村振兴战略的制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，城乡关系、工农关系步入新时代。

2.1 城乡要素互动将会增强，但南京城乡要素自由流动的制度亟待完善

有利于城乡人、财、地等资源双向自由流动的政策制度还不完善、体制机制还不健全[2-3]。一是住房制度严重影响了人的流动。主城区房价昂贵，农民进城安家成本高昂。宅基地不能自由上市，农村资产难变资本。二是金融制度不完善影响了资金从城市向农村流动。涉农金融担保体系建设无法满足乡村产业发展的需求，乡村产业发展贷款难、贷款贵等现象依然存在。三是农村基础设施滞后影响市民进村下乡。农村基础设施建设仍相对滞后，农村医疗、教育等公共服务供给相对薄弱，农村人居环境需要进一步改善，不利于市民到农村投资兴业、兴产富民。2020年南京农林牧渔业生产总值占GDP总量的比重已不足4%，2020年南京市农村居民人均可支配收入达29 621元，城乡居民收入比高达2.28，南京城乡居民收入差距依然较大。从居民收入增幅来看，农村高于城市，但受新冠肺炎疫情的影响，城乡居民可支配收入增幅都呈现出明显的下降趋势（图1）。

2.2 城鄉市场对接更为紧密，但南京农产品难以满足市民的需要

南京农业主导产业成规模成体系、在特色农产品上创品牌铸链条、在农村新业态上提内涵等方面与城市居民的消费需求不相适应，农业生产绿色化、优质化、特色化、品牌化、链条化、网络化发展水平亟待提升。一方面，盐水鸭等南京特色农产品产业以及鸭血粉丝、夫子庙小吃等美誉度、影响力、传播性下降，没有将传统品牌和地产食材紧密结合导致特色下降、回头客减少。另一方面，南京地产农产品也没有借助知名品牌和大型企业提高身价、增加效益。

2.3 科技人才加快向乡村集聚，但南京乡村振兴创新优势有待挖掘

南京科教资源丰富，科技创新实力较强，具备依靠科技创新驱动农业农村高质量发展的先天优势。实现科技创新优势转换，是创新型城市发展的普遍经验。但南京国家农高区、农创园发展的差异化定位并不清晰，“一区一园”江南江北两翼齐飞的发展格局尚未形成。科技创新优势、科技人才优势和科技成果优势尚未转换为经济优势，科教单位与乡村产业发展结对子的优势尚未形成，南京农业农村发展科技元素和创新特色不够明显。

2.4 城乡公共服务深度交融，但南京公共服务非均衡化依然突出

市民需要优质安全的农产品、优美的农村田园风光和优乐的乡村生活体验，农民需要生态宜居的生产生活环境，这些都需要良好的公共服务来做支撑，也必将促使政府加大城市优质教育、医疗、卫生、交通等公共服务向乡村延伸的力度，实现城乡公共服务均等化。与城市相比，南京农村中小学整体办学质量不高，农村医疗卫生服务水平不高，农村公路虽然村村通，但公交、地铁、城际快轨等通达程度受限，部分地区的农村居民出行依然不够方便。这些公共服务的非均等化，导致城乡要素双向流动依然不平衡、不充分，在一定程度上制约乡村全面振兴[2-4]。

2.5 农村生态更加宜居，但南京乡村特色尚待提升彰显

随着城镇居民消费观念的转变和带薪休假制度的逐步实施，休闲度假将成为一种流行的、有规律的消费方式。这将大大加快城市资本等打造农村田园风光、诗意山水与自然生命和谐相处的良好乡村生活环境的力度。但是，对南京美丽乡村的调研发现，乡村“自然美”和“人文美”相互割裂、千村一面、不城不乡等问题开始出现。不少乡村在建筑风格上缺少南京特色、江苏特色，乡村景观城市化苗头隐现。南京乡村道路的靓化亮化工作任重道远，行道树、路灯等设施建设不能满足实际需求。住农家屋、吃农家饭、看农家景、干农家活所需的配套设施建设水平亟待提升。

3 乡村振兴背景下城乡融合发展思路

没有乡村振兴的高水平，就没有南京发展的高质量;没有乡村振兴的大跨越，就没有城市能级的大提升;没有乡村居民的获得感，就没有共建共享的幸福感。在新的历史时期，深度推进城乡融合发展，要充分利用南京长三角特大城市这一优势，以实现南京乡村全面振兴为目标，引导城市要素向乡村转移，彰显乡村价值，多措并举促进农市对接，真正意义上实现“市民下乡、农业进城”（此处农业为农村产业，包括一二三产业）。

3.1 立足特大城市强大需求

南京是江苏省会城市，也是华东和长三角地区特大型城市，具备城市和乡村互促互进、共生共存的先天优势，也拥有推动形成新时代工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系的基础和条件。推动南京用足用活用好背靠城市的优势，加快把城市的资源集聚力、辐射带动力转化为乡村发展的内生增长力、特色竞争力。

3.2 激发城市反哺乡村势能

通过结构优化和动能转换，南京城市内部已经积蓄了更加强大的势能和后劲，这为城乡融合发展夯实了坚实基础。充分发挥南京城市资金、科技人才等要素优势，引导市民、资本、科技、人才等城市资源向农村流动，加快基础设施向农村延伸，推动公共服务向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射，加快推进城乡融合。

3.3 放大乡村自然资源价值

绿色是人们追求更美好生活的重要体现。南京具有独特丘陵地区生态资源，高低起伏的地形地貌形成独具特色江南乡村聚落。乡村文化底蕴深厚，拥有民歌、年画、民俗等丰富的乡村文化遗产，具备发展乡村旅游的得天独厚的优势。应贯彻落实总书记绿水青山就是金山银山的发展思想，加强优质生态环境、高端农副产品、特色精品旅游、城市发展空间的供给，为乡村振兴提供强引擎，为城市发展提供新活力。

4 乡村振兴背景下城乡融合发展的建议

2020年，南京市地区生产总值达到14 817.95亿元，人均GDP高达2.4万美元，已达到中等发达国家发展水平，南京经济社会发达，城镇化水平高，拥有得天独厚的区位、科教、历史、文化等综合优势，具备以城带乡、以工促农、城乡融合的基础和实力。因此，要建立健全城乡融合发展体制机制，推进城乡公共服务均衡化，培育乡村发展新动能，促进城乡长期融合发展。

4.1 注重乡村振兴背景下城乡融合发展规划编制

2020年3月12日，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称“决定”）正式印发，国土利用审批政策发生重大调整，将可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省级人民政府批准，并在江苏试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托江苏省人民政府批准。该决定的贯彻实施，为南京城市范围的扩大、工业项目的落地和建设用地的增加提供新的机会和新的思路，城镇周边的农业用地征用和改变用途可能会带来统筹城乡发展空间的变化、城乡空间布局结构的调整和乡村振兴空间格局的优化，进而为农业主導产业规模化成体系、产业优化布局、业态连片串线成面、农业产业集群发展带来新的变化、迎来新的机遇、创造新的空间。因此，建议研究编制符合南京市市情农情，特别是土地空间管控需求的城乡融合发展总体规划，形成城乡融合、一体设计、多规合一、全面覆盖的规划体系，加快把城市的资源集聚力、辐射带动力转化为乡村发展的内生增长力、特色竞争力。总的来说，规划的重点应包括以下几个方面：一是国土空间利用规划。根据南京城市化发展和乡村振兴战略实施的用地需求，用好用足决定的政策利好，明确未来一段时期南京城乡土地利用的格局，力争获得江苏省政府最大限度的支持。二是城乡公共服务均等化规划。聚焦乡村医疗、教育、社保等公共服务短板领域，系统设计城乡公共服务均等化的政策举措。三是促进城乡要素自由流动规划。围绕实现城乡人才、资本、土地等双向流动，设计一批重点工程和政策举措。四是科技赋能乡村振兴规划。围绕如何将南京的科技优势转换为经济优势、农业农村快速发展优势，规划设计一批重点工程、打造一批重点载体、实施一批重点政策。

4.2 探索推动城乡要素双向流动制度

深入贯彻《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，探索建立城乡要素自由双向流动的体制机制，加强城乡融合发展的制度创新，突破城乡资源要素正常流动的限制，推动城乡要素整合互补。一是开展农村宅基地租赁和抵押贷款试点。选取1～2个基础和条件较好的村庄，开展农村宅基地租赁试点和抵押贷款试点，先行先试，让农民手中“沉睡”的资产变为可以变现增值的“资本”，切实提升市民在乡村投资兴业的信心。二是激活农村房产市场。支持农村集体建设用地入市，建设租赁住房和共享度假小院。支持农民以农村宅基地抵押贷款购买城镇商品房。三是探索乡村人才制度创新。打造一支“高水平、有影响、能引领”的“一懂两爱”乡村人才，使其成为南京农业农村现代化建设的“领头雁”和产品代言人。对来南京乡村创新就业的大学生等，给予创业培训补贴、创业担保贷款贴息、创业吸纳就业奖励、青年创业基金贷款和税费减免等各项政策扶持，把南京的大学人力资源优势转变为乡村经济社会发展优势。四是创新完善资本下乡制度。支持城市工商资本和村集体经济组织互相参股发展;鼓励通过基础设施建设补助、土地流转补助等方式，支持城市工商资本下乡项目建设;支持符合条件的涉农企业挂牌上市和发行债券融资;开展特色农产品目标价格保险、养殖保险等新险种试点[5-9]。

4.3 构建农民增收的长效机制

围绕农业供给侧结构性改革，紧扣南京主城市民的绿色、有机等农产品等需要，加快推进农村一二三产业融合发展，实现乡村产业发展与城市对接。一是创新农产品销售渠道和业态。对绿色优质农产品进行便捷化的认证，建立完善的质量检测体系，利用微信、电商等线上模式，探索村镇街道直接与城市社区农产品产销结对子的销售模式。二是着力开展南京“立体”品牌建设。提升打造一批“严标准，全绿色，特鲜活”高质农产品。注重因地制宜、资源禀赋、挖掘特色、绿色生产、基地与餐桌衔接、政府背书。以优良食味稻米产业为抓手，科学谋划，不断优化，规范实施，稳步做好“金陵味稻”公用品牌创建工作，并以此为龙头，引领全市各级各类农产品品牌、公用品牌等建设工作，让一批农产品成为南京生态环境、创业创新精神、政府科学管理的“代言人”。三是大力发展乡村旅游。进一步挖掘和发挥农业的多功能性，促进农业与旅游、文化、康养等产业深度融合，以“最生态，有文化，讲服务”特色农旅项目建设龙头，更大力度推进市民下乡。推进美丽乡村、农业园区、田园综合体、产业发展等共建，协同产业、田园、河道、村庄打造，力求生态化、美丽化、特色化，文化内涵充分体现，服务标准一流，让市民喜欢到乡村走一走、看一看、尝一尝、停一停，并成为常态。注重各类节庆展会联动，进一步挖掘、发挥全市各地农民丰收节、中国南京农业嘉年华及中国（南京）国际智慧农业博览会等各种展会的功能与作用，提高办节办会的质量与水平，让活动与活动、市民与农民、城市与乡村有机联动起来。

4.4 健全创新成果就地转化机制

一是进一步提升各类平台核心竞争优势。园区是聚集智力创新要素、推动产业融合发展、实现农业现代化的重要载体。进一步分析国家农创园、白马农高区、高淳国家现代农业产业园、市级农业园区和美丽乡村的功能、定位及需求，构建平台关系网络，与在宁涉农科研院校所，共同组建实质性产业技术创新战略联盟。要在关键领域发力，把园区打造成为农业科技成果研发、转化的发展平台。打破一些园区过度依赖政府资金资源投入，农业科技成果转化率低，引领产业发展能力弱，对属地的综合贡献度较低，缺乏内生发展动力的现象。加大整合，促进信息互通、资源共享，强化考核，切实推进平台作用发挥。

二是进一步提升乡村产业科技创新能力。研究出台南京农业农村对在宁科研院校全面“免费开放”政策，搭建“科研院校+”服务平台，吸引或组织科研院校与各区、各街镇、各园区、各产业“结对子”，以街镇社区、园区基地为载体，发掘出现代农业农村发展的瓶颈，整合设立市级专项支持项目，项目资金管理下移，让科研团队到田间、村头针对问题开展专题集成式研究，促进创新成果直接转化为富民成果。加大乡村人才精准培养力度，各级党委和政府主要负责人应当懂“三农”、会抓“三农”，分管负责人应当成为抓“三农”的行家里手;经营人才要有生产能力、要素管理能力、跨界经营能力、承接成果转化能力，参与科技创新，为全市各地高质量发展提供强大的人才支撑。

三是进一步提升科技成果转化应用水平。政府在成果转移转化中的作用不可替代，企业是成果研发和转移转化的重要主体，农民合作组织是成果转移转化的重要传递中介，农业科技研发、教育培训和转移转化紧密结合是加速成果转化有效路径。可由国资平台搭建成果转化服务平台，与国家农创园、白马农高区及各科研院校，和正在策划成立的中国南京长江三角洲现代农业服务业科技产业园联动，定期向农业院校、农业龙头企业、现代农业园区、农业专业合作社、家庭农场等征集科技成果供给和需求信息，通过南京向全江苏省、全国和国际市场转移转化各类科技成果。

4.5 推进城乡公共服务均等化

一是推进城乡教育均衡。通过城市教师下乡支教，乡村教师到城市学校任教等方式，重点推进区级层面城乡义务教育资源双向交流。利用金陵网校、名师课堂等方式，让乡村教师和学生能够共享优质教学方式和教学内容。二是推进城乡医疗卫生均衡。大力提升农村卫生医疗条件全面提升，社区卫生服务“15分钟健康圈”基本形成，打造具有南京特色的医共体，实现让农村居民能就近享受优质的门诊、能够方便快捷享受到城市医疗资源提供的大病诊治服务，在医保报销方面能同时享受农村医保的优惠政策。三是城乡社保均衡。持续推进城乡居民基本养老保险制度并轨，有序推进城乡居民大病保险试点和城乡困难群众重特大疾病医疗救助工作有序推进，来宁务农的住房问题纳入城乡住房保障体系统筹范围。四是城乡社会管理均衡。探索形成民生保障、公共服务、特殊群体帮扶、矛盾纠纷化解、公共安全、思想道德等社会管理的“六大体系”，健全德治、法治、自治相结合的城乡治理体系。

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