高校内部控制管理中存在的问题及对策探讨

中央民族大学财务处

引言

当前高校的规模不断扩大，相关经济活动日益复杂，社会关注度越来越高，外部环境的变化促使高校要规范内部治理结构，建立以风险管理为导向的内部控制与风险管理体系，从而提高运营效率，合理保障高校持续、健康、科学的发展。随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布实施以来，各高校充分认识到加强内部控制制度建设的重要性和紧迫性，认真贯彻落实内部控制规范的各项要求，积极推进内部控制建设，取得了初步成效。

一、高校在内部控制实践中积累的经验和方法

（一）决策层高度重视，架构清晰责任明确

经调研发现内部控制评价良好的高校都将内部控制建设作为高校年度工作的重点，校党委在学校内部控制建设中都发挥着领导作用。高校专门成立由校长担任组长的内部控制建设领导小组，负责领导总体内部控制建设工作，学校领导班子其他成员负责各自分管领域的内部控制建设工作，并且专门成立负责内部控制建设的职能部门或者明确内部控制建设的牵头部门，负责组织协调全校的内部控制建设。

学校领导对内部控制建设重视，就会产生带头效应，全校上下形成了讲控制、抓控制的共识，风险防控意识加强，这有利于高校内部控制环境的建立，是有效实施内部控制的基础和保障。内部控制组织架构清晰、职责明确，有利于内部控制的贯彻执行及整体规划目标的实现。另外内部控制建设组织体系的建立也有利于内部控制建设的常态化。

（二）建设内容全覆盖，充分利用专业力量

按照《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号），高校内部控制建设任务分为单位层面和业务层面两部分。单位层面包括发展规划、组织架构、运行机制、关键岗位与人员、会计与信息系统等五项内容；业务层面包括预决算管理、资产管理、债务管理、收入管理、支出管理、合同管理、采购管理、工程项目管理、科研项目管理、财政专项管理、经济活动信息化、教育基金会管理、所属企业管理和其他附属单位管理等十四项管理内容，这些内容几乎覆盖了高校经济活动的所有方面。

内部控制建设是一个系统性、全面化的任务，不仅需要全体动员、高度关注、周密筹划安排，还要求每一个内部控制建设参与者都具有一定的专业能力和丰富的内控经验。目前大部分高校是不具备独立完成内部控制体系建设的条件，而社会上一些第三方咨询公司已经具备了建立内部控制体系方面成熟的经验和实力。因此充分利用专业力量，利用第三方的专业化和规范化优势，借助其专业力量提高高校内部控制建设的效率和规范化水平，不失为一个成本效益最优化的选择。

二、高校内部控制中存在的问题和原因分析

调研中发现，在国家对行政事业单位内部控制建设作出规范后，近几年高校普遍已建立起内部控制体系，但在内部控制管理中仍然存在一些问题亟待解决。

（一）单位层面中运行机制不健全

运行机制包括决策机制、执行机制、协同机制、监督机制等在内的保证高效内部控制目标实现的内部运行和制衡机制。高校在内部控制管理的组织架构中明确了决策层、执行层、协同层和监督层各方的职责权限，但在实际的内部控制管理中，往往重视决策和执行却忽视了监督评价。监督评价流于形式，每年仅以汇总报告作为评价结果，而没有将监督贯穿于内部控制的全过程，导致内部控制建立与实施中的问题和薄弱环节往往不能被及时发现，更不能确保对问题的改进和内部控制体系的有效运行。

究其原因，一方面是对内部控制全过程管理的意识还没有建立起来，总觉得内部控制体系建立起来，学校的内部控制建设就完成了，而内部控制的运行是否有效，是否真正提高了高校的管理效率，是否达到了内部控制的目标，没有一个评价标准，也没有相应的机制来保证实施有效评价。即便高校内部总结出年度内部控制报告，识别出存在的问题，也缺乏进一步运用评价结果的机制。另一方面就是高校没有充分发挥内部审计、纪检监察部门的作用，没有通过内部控制评价和内部审计监督及时发现内部控制问题。

（二）业务层面中信息化建设尚需加强

高校根据自身发展在财务管理、资产管理、科研管理等业务领域都分别建立了相应的信息化系统，这些专业化的信息系统大大提升了高校管理的水平和效率，但这些独立的系统由于开发单位和使用部门的不同，缺乏基础数据的标准化，造成数据无法共享，形成一个个信息孤岛。另外高校仍有部分经济业务还没有使用信息系统，如工程项目管理、合同管理，很多高校就没有此方面的信息系统，这是业务层面信息化建设的一大缺失。再者各业务信息系统的实施与内部控制流程结合的紧密程度不足，信息化系统中权限设置与授权管理不恰当，可能导致信息技术无法实现对经济活动的有效控制。

经分析，高校管理中与经济活动相关的各信息系统间缺乏统一的规划和归口管理，缺乏有效的整合，缺乏符合内部控制要求的标准化规范，导致各信息系统间业务协同程度低，部门间信息化建设水平不同步，信息技术对内部控制的有效性降低。

（三）控制和效率还未达到平衡与兼顾

高校在建立内部控制体系时，为了达到控制目标，将识别出的风险控制在可承受的范围之内，往往需要采取不相容岗位分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开等控制措施。一方面，授权审批、预算控制、财产保护控制等有效地降低和减少了业务活动中的人的随意性，但这些控制措施势必也增加业务流程中的环节和执行的难度，这种变化会改变之前的工作方式，使执行受到一定的阻碍，同时影响执行者的工作积极性；另一方面内部控制体系按照理论或标准形式建立，在运行中或多或少与实践存在不相协调的环节，过多的程序化可能降低了内部控制的兼容与适应性，反而使工作流程繁杂，失去效率，甚至出现部分不作为的消极现象。控制得过死使管理失去了应有的活力和效率，只注重效率而不对风险进行防范也行不通，控制和效率产生失衡现象。

控制与效率未达到平衡和兼顾，都是将内部控制视作静态管理的结果。可见高校的内部控制并不是一蹴而就的，它是一个需要不断调整、不断完善、不断改进的动态建设和不断发展的过程。

三、完善高校内部控制工作的意见和建议

（一）加强内部监督与评价

内部监督与评价，与控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通并列为内部控制的五要素，是不可或缺的重要环节。

一方面，要确立内部控制全过程管理的理念，内部控制体系的建立并不是内控工作的终点，而是内部控制全过程管理的起点。高校所建立的内部控制体系是否有效运行，高校的风险管理水平是否提高，业务、财务和管理信息是否真实、完整、及时，各部门是否遵守国家法律法规和学校制定的各项内部管理制度，这些都需要对内部控制的全过程进行监督和评价。并且监督与评价结果还要作为进一步指导内部控制体系持续、有效改进的手段。

另一方面，高校要建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，通过日常监督和专项检查，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，从而进一步改进和加强内部控制；通过自我评价，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，进一步改进和完善内部控制。同时，高校要将内部控制监督检查、自我评价结果纳入领导干部经济责任审计内容与干部考核体系、将评价结果与个人考核挂钩，实行追责问责，促进内部控制规范有效执行。

（二）加强经济活动信息化管理

首先，高校内部控制领导小组要将信息系统建设纳入总体的发展规划中，对与经济活动相关的各信息系统要统一规划，并实行归口管理。对各部门重复建设的信息系统要进行整合，对还没有信息系统的真空区域要加紧建设，对信息系统还不够健全的业务部门要逐步完善，争取建设一个覆盖全校经济业务的内部控制管理信息系统。

其次，针对部分先期独立建设的业务系统，高校应运用信息化技术打通系统间存在的壁垒，实现互联互通。在此基础上要进行基础数据的标准化建设，提高经济活动各相关信息系统间的业务协同程度，使不同部门的信息化数据共享，提高数据分析的准确性，为高校决策层的决策提供数据支持。

最后，信息化系统将越来越广泛地应用在高校的教学和管理中，因此对信息化的内部控制建设应予以更多的关注，要将内部控制流程、控制措施与经济活动相关的各业务信息系统紧密地结合在一起，尤其要注意对权限设置和授权的管理，需要建立相关的制度进行规范。

（三）探索控制与效率的平衡点

注重内部控制并不是对效率的否定，相反，控制和效率是相辅相成的。加强控制的最终目的就是为了提高学校的运行效率，有效率的控制才是完善的内部控制。

一方面，在高校管理中要对内部控制的重要性、可行性、适用性进行宣传、讲解。要让管理制度化、制度流程化、流程信息化的理念深入人心，让广大教职员工建立起风险防控的意识，从观念上不对内部控制产生抵触情绪，并且逐步以积极的态度对待内部控制建设，积极地对制度、流程、控制措施进行完善和改进。

另一方面，各部门或各业务单位要充分重视内部控制管理，在工作实践中，对流程、控制措施进行深入地研究讨论。有些流程、措施从表面上看是完全符合内控要求的，但却全然不考虑效率因素，给执行者带来极大的不便。这就需要业务部门与内部控制领导小组充分沟通，在符合内部控制要求的前提下，简化流程、清晰措施，抓住流程中最关键的环节和控制点加以规范，调整那些影响效率的内部控制措施。

结语

随着高等学校事业发展的需要，管理内容在不断变化，因此内部控制建设并不是一蹴而就或是静止固化的。面对内控中出现的新问题，要以发展的思维、长远的眼光对其进行调整和优化，使之在动态调整中完善，促进高校的发展。