新时期档案行政管理及执法规范的思考

文/湖南师范大学档案馆 彭劲

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的修订为依法治档提供了法律准绳，对规范档案行政执法提供了保证。要解决依法治档过程中的问题，就要规范档案行政执法行为。档案馆作为事业单位单独设立，使得档案行政管理职能与档案业务职能真正做到各司其职，不再相互干扰，这样可以使档案馆集中精力内外兼修，对内履行好事业单位公益性职能，聚焦主责主业，依法做好实体档案的接收进馆、进馆电子档案的鉴定，馆藏档案的保管保密、开放利用、信息化等工作；对外加强与博物馆、图书馆等单位的合作，做好进馆档案中涉及政府公开信息内容的查阅工作，与档案形成单位共同做好已进馆到期应开放档案的鉴定工作。众所周知，机构改革是在实施中不断加以完善的，不可能一蹴而就，此次档案机构改革同样遇到了一些新问题，一些情况是多年工作习惯使然，一些情况是因为法制建设没有跟上改革的步伐所致，在此就执行档案行政管理职能过程中存在的新问题进行分析，并对档案行政管理及执法规范进行思考。

一、执行档案行政管理职能过程中存在的新问题

（一）档案行政管理职能未得到加强。档案机构改革之后，档案局挂靠在党委办公厅（室）名下，一般模式是在党委办公厅（室）设立承担档案行政管理职能的处室成了内设机构，不再具有独立法人资格，档案工作只是党委办公厅（局）所有工作中的一项工作内容，它行使档案行政管理职能时，要服从党委办公厅（局）的总体工作，且须依托党委办公厅(室)开展工作，在承担一个完整的行政局工作的同时，往往还需兼顾机关办公室档案、保密等其他工作，致使档案行政管理职能难以发挥。而事实上，近两年档案主管部门对各单位档案工作的日常监督检查和执法检查开展得越来越少了。种种迹象表明，档案行政管理职能并未得到加强，大有被边缘化的趋势。建议从法律角度明确划分主岗和次岗权责关系，对档案主管部门的履职行为予以规范，制定档案行政管理的执法规范。

（二）政事不分并未因为机构改革而杜绝。也许是多年工作习惯使然，机构改革后，各省市县作为本级档案主管机构，常常会因为诸多原因将上级档案局来文或下达的任务（或许是因为从专业性业务层面考虑的原因）转给档案馆代替档案局去办理；一些本该由档案局履行的行政职能仍转给档案馆承担，这既不符合改革精神，也不符合法理要求，不但政事混同，而且还出现了“二传手”，这种局面完全与改革初衷相悖，亟待从制度层面予以规范。

（三）档案主管部门业务能力存在脱离档案工作实际的风险。档案工作是一项业务性较强的工作，档案学是一门专业性很强的科学，国家在培养档案专门人才方面有一条从本科、硕士到博士研究生的完整高等教育体系，从这一点不难看出档案工作对专业知识和业务能力有着比较高的要求。同时，档案工作是实践性较强的工作，只有档案理论基础知识，缺乏档案工作实践，是做不好档案工作的，也无法对档案业务部门提供业务指导和咨询服务。基于以上原因，档案系统的新同志上岗，都要求在上岗前接受一定学时的岗前培训，成绩合格且获得上岗资格证书方可上岗。但实际工作中，全国档案工作队伍中真正档案专业科班出身的比例并不高，一方面是国家培养的档案人才有限，不能满足全社会需求；另一方面，各用人单位对档案工作不太了解，以为谁都可以干，对档案工作重视不够，这种局面造成的后果已经成为阻碍档案事业健康发展的主因。机构改革后，随着行政职能的划转，在专业骨干比例不高的情况下，原本集中在同一支档案队伍里的业务骨干被一分为二，客观上造成了行政管理队伍和业务队伍双双削弱的现象，这势必使档案行政执法工作受到影响。加之前面所提到的档案行政管理职能未能得到加强和政事不分，并未因为机构改革而杜绝两点因素的存在，档案行政管理人员不能专职于档案业务的钻研和学习，从事的工作过多的拓展和外延，承担一些非档案行政管理的工作内容，但相比较而言，档案业务能力由于岗位的限制必将会被降低要求，长此以往，势必造成档案主管部门档案行政管理人员业务不精而出现脱离档案工作实际的风险。建议早做谋划，及时纠偏，杜绝滋生风险。

二、对档案行政管理及执法规范的思考

（一）应遵照《档案法》，制定档案行政管理执法规范。档案行政管理职能的有效发挥，依赖于档案行政执法工作的规范化管理，应在《档案法》明确划定的范围内进行，不得法外执法。《档案法》是档案行政执法的法律依据，有法可依是前提条件，如何使档案工作由以前靠行政权力来进行管理转变为依法管理，使档案行政执法工作步入规范化、现代化和科学化道路，则需要构建完备的档案行政执法制度体系，最终实现档案行政执法队伍专业化、档案行政执法行为标准化、档案行政执法管理系统化、档案行政执法流程信息化，这将是一个长期探索实践的过程。个人认为，制定档案行政管理的执法规范，必须遵照《档案法》，其内容应包括执法依据、执法流程、执法对象、执法周期、执法指标、执法队伍（包括协同部门、检查组成员构成）、执法内容、执法方式及处理措施等。

（二）完善选拔用人制度，加强“外引内培”，建立档案人才专家库，弥补档案行政执法队伍业务性不强的短板。局馆分设将属于档案馆的主岗主责的档案业务从档案行政管理职能中进行剥离，致使档案行政执法队伍对档案业务能力的要求处于次要位置。档案工作毕竟是一项对业务能力和实践经验有一定要求的工作，档案行政管理职能中包括制度建设方面的内容，作为档案行政执法人员，若不懂档案业务，无法制定出符合档案工作实际和遵循档案发展规律的规章制度来，势必影响档案行政执法的效能，也将影响档案事业的健康发展。个人认为，档案主管单位应完善选拔用人制度，按现有人员比例预留一定名额，从各级各类档案馆选拔有一定工作经验的专业人员充实到档案行政执法队伍中来，同时，加强内部员工的业务培训，尤其要加强与现行档案工作实际结合较紧密的业务进行培训，以适应当前档案工作飞速发展的需要。

（三）建立协同联合检查机制，适时开展执法检查，充分发挥档案行政执法的效能。档案不仅是国家的宝贵财产，也直接关乎千家万户的切身利益。目前面临的问题还有许多，要改变这种局面，档案主管部门应创新执法手段，加强档案行政执法力度。各级档案局应建立由档案主管部门主导，被检查单位上级主管部门及同系统协作组成员单位共同参与的协同联合检查机制，组建由档案专业高级技术人员组成的专家库，每逢年度执法检查和专项检查时，随机抽取若干名专家与检查组一起参加执法检查工作，专职对执法检查内容与档案业务紧密相关的问题进行业务指导和现场咨询。定期开展年度执法检查，适时开展专项检查，力争两年中对其分管的所有归档单位至少有一次“全覆盖”检查，不留死角。查出问题应及时开具《档案执法监督检查通知书》《档案管理违法违纪行为处理通知书》，严重案例应行文通报处理结果，典型案例应上网作为警示教育材料，只有如此，才能充分发挥档案行政执法的效能，让档案事业快速健康发展。