生态工业园区建设中政府与市场作用之辩证

高谋洲

（榆林学院管理学院，陕西榆林719000）

一、引言及文献综述

工业园区的建立有利于基础设施和公共设施的共享，有利于产业集群的形成和壮大，对工业经济的发展起到了重要的助推作用。当然，真实情况是，在这一工业企业高度集中的区域，经济增长与资源浪费、环境污染之间的矛盾也日趋尖锐。作为解决这一矛盾的途径，生态工业园区应运而生。生态工业园区通过企业间废弃物和副产品的交易、水资源和能源的梯级利用实现了经济增长、资源节约、环境保护多重目标，被视为工业园区转型升级的方向。

丹麦卡伦堡生态工业园区是生态工业园区的先驱，也是世界范围内生态工业园区的成功典范。20世纪90年代初，这一模式受到关注，工业生态学理论成型，相关实践探索随即在全球范围内广泛开展。迄今为止，各国、各地区建立的生态工业园区可谓既星罗棋布又五花八门。其中不乏成功的案例，但更多的生态工业园区则面临着各种困扰。生态工业园区中政府与市场的关系，或者说生态工业园区的资源配置方式，事关生态工业园区的动力机制，是生态工业园区发展中必须认真研究的一个重要理论和实践问题。刘萌芽等（2002）认为，循环经济的实施必须解决技术上可行而经济上不可行的问题，生态工业园区作为区域层面循环经济的主要实现形式，建立在合理分配“范围经济”收益、收回其投资成本的基础之上。[1]张在旭等（2018）则专门分析了政府在生态工业园区建设中的作用，认为如果企业和政府处于不同初始状态，政府应当采取不同对策，确定不同的奖励因子和惩罚因子，以此推进相关企业加入生态工业园区。[2]赵满华等（2017）对贵港国家生态工业（制糖）示范园区进行了相关问题的案例研究。[3]李玲玲（2018）则对丹麦卡伦堡生态工业园进行了相关问题的案例研究。[4]上述研究的逻辑发展就是系统认识生态工业园区中政府和市场之间的关系，而这正是本文的主旨。

二、生态工业园区建设中政府与市场关系问题的提出

政府与市场的关系问题是宏观经济学中的一个基本理论问题，也是经济管理中的一个重要政策实践问题。在经济学发展过程中，不同理论流派在这一问题上持有不同观点，并由不同理论延伸出不同的政策主张。基于对这一问题的不同看法，经济学家可被划分为自由主义和国家干预主义两大阵营。总体来讲，自由主义经济学在早期占有绝对优势。但随着凯恩斯理论的诞生，国家干预主义强势登场。得益于20世纪二三十年代大萧条对自由主义经济学的冲击，国家干预主义赢得了大量信徒，他们中既有经济学家，又有政治家。当然，国家干预主义的政策实践也不是一帆风顺的，其实施过程中暴露出的一系列问题同样给自由主义经济学以可乘之机。在理论研究和政策实践中，二者激烈交锋，互有胜负，逐渐出现了相互借鉴吸收的情况。

事实证明，政府与市场的关系问题不仅存在于宏观经济层面，在园区这样的中观层面同样存在并十分重要。生态工业园区的先驱和样板丹麦卡伦堡生态工业园区充分利用了市场机制，但也是政府综合施策的结果。受此启发建立的生态工业园区，绝大部分是政府推动的结果。基于生态工业园区依托基础的区别，生态工业园区可被划分为提升改造型、规划新建型和虚拟型生态工业园区。在不同类型的园区中，政府都扮演了重要角色。政府在生态工业园区规划、建设和运营中的过度介入产生了一系列负面影响，“生态而不经济”问题凸显，生态工业园区的持续、健康发展面临严峻挑战。

中外生态工业园区的成功案例显示，政府在生态工业园区的建设中都发挥了重要作用，但工业共生系统首先是相关企业的利益耦合。如果加入生态产业链网不能为企业带来正收益，企业就不会加入，即使已经加入也会退出，生态产业链网的稳定性就会受到影响，严重时甚至可能导致生态产业链网解体。理论研究也显示，合理的利益分配机制是工业共生系统持续、健康运行的关键，“能降低成本，带来商业机会”“投资、运营成本低”是企业融入生态产业链网最为关键的驱动因素；通过影响企业的经济利益而采取措施，是政府更好发挥作用的必然选择。[5]

三、生态工业园区建设中政府的作用

政府作为绝大多数生态工业园区规划、建设甚至运营的主体，在生态工业园区建设中发挥着十分重要的作用。已有研究显示，鉴于市场失灵现象的存在，政府在生态工业园区建设中发挥作用具有必然性。[6]理论研究和园区发展实践也证明，明确政府的责任边界和管理方式是发挥市场机制在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的前提。政府可通过以下途径推进生态工业园区建设：

（一）影响价格和成本

政府可以通过影响资源成本、排污成本和提供相关补贴促进工业共生系统的形成。丹麦卡伦堡地下水短缺，政府通过提高地下水的价格，引导企业节约用水，促使企业形成水资源的梯级利用方案。水是卡伦堡生态工业园区最早实现梯级利用的生产要素，通过水循环，园区的水污染得以减少，水资源的利用率得以提升。此外，当地政府还对污染物的排放实施高额收费政策，不仅按照数量对各种废弃物征收排放税，而且逐步提高排放税率，从而增加企业的排污成本，以成本为杠杆迫使企业寻求更经济的方法处置废弃物。卡伦堡的经验显示，推进资源价格和环境税费改革，建立能够反映资源稀缺程度和环境修复难度的价格机制，杜绝资源和环境的低成本供给，是政府推进生态工业园区建设的重要抓手。副产品和废弃物的交易价格直接影响供需双方交易的积极性，政府可通过进行补贴来促进副产品和废弃物的交易，也可给予相关企业一定的税收优惠。[7]卡伦堡市政府就给予减少污染排放的企业一定的经济奖励。为了防止企业因为逃避废弃物排放税而故意隐瞒危险废弃物，卡伦堡市政府免征危险废弃物税；对于危险废弃物，企业只需按规申报，政府将派专业机构进行处理。日本北九州生态工业园以废弃物资源化为首要原则，是世界上再生利用型生态工业园区的代表，为鼓励企业入园发展，国家给予入园企业或项目30%-50%的投资补偿，地方政府给予入园企业或项目10%的投资补偿。[8]

（二）实行禁止性法律政策

与影响价格和成本不同，实行禁止性法律政策不是通过市场机制传导，引导企业基于自身利益考量作出合意选择，而是直接禁止其某种行为如污染排放从而迫使企业承担废弃物的处理义务，企业在成本最小化的目标下选择参与工业共生系统。有研究证明，严格实施的控制型法律政策比激励型法律政策更能有效驱动企业参与工业共生系统，因此政府可以通过实施严格的控制型法律政策，如发布填埋禁令、实行污染问责制度等，提高企业参与生态产业链网的主动性。[5]卡伦堡市禁止NovoNordisk制药厂将污泥直接排入大海，促使制药厂将污泥免费输送给农场使用。

（三）引进补链项目或企业

在国内，政府派出机构——园区管委会或政府设立的平台公司往往是园区规划、建设和招商引资的主体。规划新建的生态工业园区当然需要按照设计好的产业链网引进企业，在核心企业入驻的基础上进一步引进其他节点企业，形成工业共生系统。对于提升改造型的工业园区就更是如此。生态工业园区与其他工业园区的区别，最主要就在于工业共生系统与循环经济的发展程度。其他工业园区改造提升为生态工业园区，主要的途径就是围绕现有核心企业引进补链项目或企业，从而实现废弃物、副产品的循环利用和水资源、能源的梯级利用。虚拟生态工业园区突破了生态产业链网建设的地域限制，但容易因此失去典型工业园区的固有优势，要发挥其作为“工业园区”的优势，就必须将虚拟的空间尺度尽量缩小，必要的时候在特定地域范围内引进补链项目或企业，构建工业共生系统。

（四）支持技术研发

技术是制约产业链网构建的主要因素之一。技术不仅影响产业链网延伸扩展的技术可行性，而且通过成本影响产业链网延伸扩展的经济可行性。技术研发的投入主体可以是企业，也可以是政府，当然也可能是受到政府资助的企业。出于成本最小化或利润最大化的考虑，企业可能通过技术攻关融入工业共生系统。但生态产业链网构建不仅有经济收益，更重要的是还有资源和环境收益。因此，相关技术具有公共产品性质，政府需要在其生产过程中扮演更为积极的角色。对于生态产业链网构建的关键和共性技术的研发，政府需要全力提供财政支持。对于企业为主体组织的有利于生态产业链网构建的技术开发活动，政府也可给予必要的财政支持。政府还可通过完善相关技术交易市场、探索财税激励政策、搭建产学研合作平台、促进企业和金融市场对接等对相关技术研发活动提供支持。

（五）搭建信息平台

充分的信息是市场机制有效配置资源的前提，信息沟通不畅、信息获取困难是制约生态工业园区运行的主要障碍之一。由于企业的废弃物、副产品、水资源利用、能源利用等信息往往与企业的商业秘密相互杂糅，加之缺乏有效的管理平台，园区企业往往成为信息孤岛，因此无法与其他企业进行物质、水资源、能源等方面的交易。公共信息平台是生态链网的支撑系统之一，其建设应提上园区管理者乃至地方政府的重要议事日程。信息平台主要负责收集和共享工业园区现有企业的废弃物、副产品和所需原材料的相关数据资料，同时收集和共享现有企业废水、余能和水资源、能源的需求信息，为相关企业进行市场交易、构建工业共生系统创造信息条件。为此，园区管理机构需要建立相关的信息收集管理部门，企业也需要配备专门的管理人员，负责信息收集、整理、提供和更新工作。园区管理机构还应推动成员企业签订信息保密协定，协助处理违约企业，消除企业提供生产信息的顾虑，激励企业提供真实、动态的相关信息。

四、生态工业园区建设中市场的作用

生态工业园区作为工业企业的聚集区，以获取经济效益为主要目标。与其他工业园区不同的是，生态工业园区要在资源节约、环境友好的基础上获取经济效益。而中观层面的经济效益需要微观层面经济效益的支撑。由生态工业园区的性质决定，市场机制应在园区的资源配置中发挥决定性作用。市场在生态工业园区建设中的主要作用有：

（一）激励企业主动参与工业共生系统

企业作为市场主体，以成本最小化、利润最大化和价值最大化为目标，追求实际经济效益。物料的循环、水资源和能源的梯级利用，可能节约上游企业的处理成本，还可能由此获取正的对价；也可能节约下游企业的原材料、水资源、能源成本。加上政府采取的激励政策，工业共生系统的参与方会从中获益，这是生态产业链网形成的经济驱动力，也是生态产业链网稳定运行的基本条件。所以，企业生产上的耦合是以利益共享为基础的。仍以丹麦卡伦堡生态工业园区为例：水泥厂使用发电厂的粉煤灰作为原料，水泥厂因此减少了原料成本，而发电厂因此免缴污染物排放税；发电厂的冷却水输送给其他企业使用，对于发电厂而言，与缴纳污水排放税比较可以节约成本50%，对于其他用水企业而言，利用发电厂的冷却水而不是直接取用新地下水可节约75%的成本；石膏板厂从前要从西班牙进口石膏原矿，现在使用电厂脱硫产生的石膏，节约了运输费用。[4]贵港国家生态工业（制糖）示范园区也是一个基于经济利益自发形成的涵盖甘蔗、造纸、酒精、制糖、复合肥、水泥生产6个单元的宏大系统。[3]

（二）实现生态链网向社会延伸

这里所说的社会可以分为社区和居民家庭两个层面。家庭作为微观经济主体，也是市场交易的重要参与者。在经典模型中，家庭是商品和服务的消费者，生产资料的提供者。但在生态工业园区中，家庭扮演着经典模型之外的角色，是园区循环经济的参与者。在实践中，家庭主要通过余能利用参与生态产业链网。但家庭参与生态产业链网一般是通过社区进行的。除了作为居民家庭的组织者外，社区也可独立参与生态产业链网。其主要方式是利用工业共生系统的余能和处理过的废水。在经典案例丹麦卡伦堡生态工业园，园区内小区的供热管道由公众筹资建成，居民支付了供热管道的建设费用，以廉价、可靠的热量作为回报。

当然，在市场机制下，作为不同的利益主体，工业共生系统的参与者之间往往会进行激烈博弈，这可能影响生态工业链网的稳定性。作为“第三方”，园区管理机构需加强协调，并对投机行为采取一定的惩戒措施，从而维护产业链网的稳定性。[9]这充分说明，市场和政府的力量均为生态工业园区所需要，且很多时候需要二者的合力。