全民健身与全民健康深度融合的内涵、现实困境与多维路径研究

李 娟，刘紫薇

(沈阳大学 体育学院，辽宁 沈阳110044)

2020年中国经历了新冠肺炎疫情这一前所未有的严峻考验，人们对于健康的重视程度越来越高。在刚结束的党的十九届五中全会上，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)。《建议》指出，进入“高质量发展”阶段之后“民生”逐步超越“增长”成为首要诉求，“没有全民健康，就没有全面小康”。党中央始终把人民健康置于优先发展的战略地位，2014年全民健康上升到国家战略高度。2016年习近平总书记在全国卫生与健康大会上讲话强调:“要推动全民健身和全民健康深度融合。”国务院办公厅于2019年9月印发《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》，强调要加快体医融合，重视非医疗干预，组织大众有序开展科学健身[1]。由此可见党中央始终广泛号召大众参加全民健身运动，通过全民健身推进健康中国建设，进而实现全民健康，为新时代我国群众体育发展绘制了宏伟蓝图。目前，我国经济高速发展，人民生活水平发生了翻天覆地的变化，体育消费市场不断扩大，“大健康产业”迎来了“全民需求时代”，弊端也随之暴露。在全民健身与全民健康深度融合的过程中，人民群众对公共卫生服务的需求呈井喷式增长，供给与需求未能同时增长，我国相关健身健康服务转型迫在眉睫；相关政策执行存在阻力，未能充分调动社会力量，动员广度不够；产业资金引导方式创新性不足，均是目前我国面临的现实问题。笔者通过论述全民健身与全民健康深度融合的内涵，深入分析阻碍全民健身与全民健康深度融合的因素，提出促进两者深度融合的多维路径，旨在加快两者深度融合的步伐，改善国民健康状态，为两者融合发展提供有益的参考。

1 全民健身与全民健康深度融合的内涵

对于“健康”，人们早就从不同层次下了定义，并在不断发展。从传统观念上看，健康就是单纯指身体没有疾病，人体机能可以正常运转，也就是“无病即健康”，放到现代社会来看这一定义就显得有些狭隘。1948年世界卫生组织对“健康”定义是“健康不仅为疾病或羸弱之消除，而系体格、精神与社会之完全状态”，是目前较为权威、解释相对科学完整、被大众普遍引用的定义[2-4]。2014年全民健身上升到国家战略高度，全民健康建设重点突出全人群和全生命周期两个着力点[5]。全人群指全民健康要以惠及全体人群为目标，特别是要关照老人、妇女、儿童、残疾人、低收入人群等重点特殊人群的健康问题；全生命周期指全民健康要实现从胎儿开始的到逝世，涵盖预防、急病、慢病、康复、养老等公平可及、系统连续的健康保障和健康服务。两个事物之间的融合可以基本解释为熔成或如熔化那样融成一体[6]，是一种化学变化。融合是指两个或两个以上的事物(系统)打破原本的界限，不再独立存在，朝着相互交融、互为一体的方向发展，从而产生了新事物。其中相互交融、互为一体是核心，其本质是产生了新事物。综上所述，笔者将全民健身与全民健康深度融合理解为全民健身、全民健康两大工程在各个层面上相互交融、融为一体，融合面更深、更广，最终通过全民健身达到人们在身体、心理、道德、社会适应等方面的全民健康。全民健身是全民健康的基础、途径、手段，全民健康是全民健身的目标与指向，两者相互依存，交叉渗透，共同促进，形成了你中有我、我中有你的新局面。全民健身与全民健康深度融合涉及部门、领域较多。全民健身工作主要覆盖体育锻炼、疾病预防、保健等，侧重健康前端，以非医疗健康干预为主。全民健康覆盖医疗卫生服务、疾病治疗、康复等工作，侧重健康后端，以运用医疗手段干预健康为主，其中“非医疗”与“医疗”混合的健康模式是融合工作的重点。从管理学角度来看全民健身与全民健康的深度融合，是多部门及要素协同合作的过程；从融合地区来看，全民健身与全民健康的深度融合要从中央到地方；从融合的具体内容来看，包括宏观的决策层面及微观的操作层面，宏观决策层面主要是指战略部署、法律法规、标准制定等重大问题的解决，微观决策层面指资源配置、统筹科技及人才等力量、运动促进健康的具体方案。

2 全民健身与全民健康深度融合的现实困境

2.1 全民健身与全民健康深度融合的业态模式开发度不够

全民健身与全民健康深度融合产业属于体育产业范畴，体育产业是指为社会提供直接相互竞争的体育产品和服务的体育活动和部门[7]。全民健身与全民健康深度融合产业业态是指活动各部门提供大众的商品类型、组织形式、管理模式等。1)产业链不够完整。全民健身与全民健康深度融合产业是指其所涉及的全部产业集合，主要包括两项产业活动:体育促进健康和健康服务，覆盖健身休闲、医疗保健、居家锻炼等业态，健身休闲、运动促健康、康复疗养、健康管理、体育用品、营养保健及相应产品等制造业均属于其范畴，涉及领域广。然而目前全民健身与全民健康融合产业发展中存在着严重的产业链断节现象，市面上企业均为单一环节，各领域融合度不高，仅涉及产业链中的一个或几个环节。例如当前大多数健身俱乐部只注重健身休闲方面的服务，体育产品、运动康复及居家锻炼等相关产业结合度不够。2)管理制度不健全。“体育+健康”属于新兴产业，无论是国家及政府还是企业内部在管理上都存在较多问题，如管理部门不明确。全民健康与全民健身融合产业属于多部门、多领域融合性产业，涉及部门种类广泛，如运动康复，既要受体育局的管理和约束，又要受医疗等其他部门管束。不同部门管理方式不同，可能会出现摩擦，导致一些企业在听取决策时不知该遵守谁的准则，管理归属权问题会导致矛盾产生。3)新型产品创新度不高。产品不断创新有利于满足当前人们多元化的健身及健康需求。在这个信息技术快速发展的时代，“互联网+”应用广泛，但在融合业态中创新度不高，千篇一律。在体育方面现已出现了智能穿戴产品、虚拟现实运动体验设备等，但研究并不透彻，还停留在使用阶段。

2.2 全民健身与全民健康深度融合供给与需求存在矛盾

新中国成立以来，我党领导人始终重视人民健康。健康是人们享受幸福生活的前提，是经济社会平稳前进的基础，是民族振兴的重要标志。现在是后疫情时代，人们逐步意识到“以治病为中心”已很难从根本上解决健康问题，加强运动才是防治慢性病、保持健康的有效途径。1)人们健身需求成井喷式增长，体育场地匮乏问题越发突出，“去哪儿健身”成为了亟待解决的问题。东西部之间、城乡之间以及不同社区之间存在较大差距，设施场地分布不均。有的没有场地设施，有的场地设施人满为患、不堪重负，也有的常年闲置、无人问津，管理不到位。总的来看，全国体育场地供给总量不足，一些地方政策规划落实及管理不到位，服务手段陈旧。2)近年来人民收入不断增加、亚健康风险逐渐加大、人口老龄化问题愈演愈烈、环境恶化、高端个性化的健康管理需求增多，致使人们对于健康产业的要求也越来越高。另外，受各种客观条件制约，我国体医融合供给体系不完善。体医融合供给多停留在体育层面，临床医学应用度不高，未优化体育与医疗卫生资源相结合的配置，也未构建出与社会发展相匹配、与新时代公众健康需求相一致的结构完整、分工明确的体医融合服务供给体系。3)当前人们开始向以“预防为中心”的思想转变，根植主动健康理念，基本医疗以外的心理健康、康复、卫生保健、营养等非医疗卫生健康服务需求增加。而我国的健康供给模式依旧停留在以治病为中心的观念上，过分依赖医疗系统，忽视了全方位、全周期的卫生服务供给，医疗卫生服务供给能力未能与人们需求同步增长，优质供给匮乏。

2.3 全民健身与全民健康融合产业政策执行存在阻力

产业政策从制定到落地执行是一个复杂的过程，受到多种因素的影响。政策执行是指政策文件经过政府颁布后，执行机构拟订具体办法，确定负责的职能部门，配置相应资源，将实施方案付诸实践，以实现预期目标的动态过程[8]。1)政策制定可操作性不强。2016年国务院发布《全民健身计划(2016—2020年)》通知，要求整合各部门相关工作，在各地区建立健康促进服务中心[9]。我国各地区之间经济水平、文化发展程度、人民生活习惯、健身基础设施等均有所不同，然而一些政策并没有基于不同地区的不同情况进行合理制定，反而只注重表面工作，有“一刀切”的情况出现，政策对社会及基层组织来说可操作性不高。2)政策执行主体责任分工不明确。2019年卫健委颁布《健康中国行动2019—2030年》，从两方面明确提出了相关主要指标，分别是2022年、2030年目标值及15 大类重大行动。其中重大行动中指明了行动目标，也对政府、社会、个人及家庭等方面提出了实施建议及具体要求，但其中涉及各部门的具体实施方案时则是“按各自职责分工负责”[10]。在我国传统体制上，体育、卫生部门是并行关系。医疗保健工作主要由卫生部门负责，“重治疗、轻预防”“重医疗、轻运动”是卫生部门的工作特点，忽视了运动在促进健康、预防慢性病及运动康复等方面的积极作用，甚至未将运动纳入医疗管辖范围内，导致运动康复、运动预防疾病等相关的健康内容游离在体育与卫生部门之间。长期以来体育与卫生两大部门各自为政，分离时间较长，对原有的体制机制形成了思维惯性，再加之现阶段各政策中不同部门具体任务分工笼统、协同工作方案模糊、责任主体不明，使得政策执行效果大打折扣，导致两者难以走向真正的融合。3)政策执行资源不足。主要体现为人民参与体育运动锻炼的场馆短缺及复合型体医人才匮乏。据全国体育场地统计调查数据显示，截至2018年底，全国体育场地316.20万个，体育场地面积25.94亿m2，人均体育场地面积1.86 m2。各项数据与2013年全国体育场地普查数据相比虽有所增加，但我国人均体育场地面积依旧低于日、韩等周边国家及其他发达国家平均水平。另外，存在“医不懂体、体不懂医”的短板。医疗人员缺失运动专业知识及运动技能，缺乏运动干预健康相关理论知识，对“运动是良医”理念认识不足。社会体育指导员又不具备医学基础，医学实践能力不足，造成了“体医分离”的局面。根据报道显示，目前我国从业康复医师数量仍严重不足，康复医师人数为0.4 人/10万人[11]，高学历人才较少，中专学历人员约为50%。在本科院校中，每年毕业的康复治疗学专业大学生人数不足10 000人，运动人体科学专业毕业生不足2 000人，同时招生人数还在每年递减。人民群众有需求但得不到满足，从而降低了大众的参与热情，影响了全民健身与全民健康融合产业的政策执行效果，延缓了全民健身与全民健康深度融合的进程。

2.4 全民健身与全民健康融合产业政府资金引导未健全

国家为推动全民健身与全民健康深度融合不断推出政策红利，政府资金引导政策对吸引社会资本投入起到了积极作用，同时也存在不足。1)政府资金引导结构单一。我国各省市现通过产业资金引导方式来激励全民健身与全民健康融合产业，提供更优质的服务，属于政府层面的重要举措。当前阶段，我国体育产业引导资金秉承政府投资企业及项目从而间接实行市场化运作的原则，相较于过去体育公共投资项目有了较为明显的进步，表现出了政府主导、社会参与的趋势[12]。但目前我国体育产业引导资金来源主要还是依靠国家财政拨款及体育彩票公益金，可见产业资金引导形式并未从根本上改变，依旧是以专项资金、融资政策、税费优惠、土地规划等措施为主。融资方面缺乏规范的制度约束。当前多地出台了利好的融资政策，但实施时由于银行有着严格的信用担保审查制度，再加上体育企业上市融资的政策法律不完善，一定程度上限制了融资的进行。税收优惠缺乏系统性。现阶段体育产业税收政策多依附于其他税收种类，且体育产业税收优惠政策涉及税种多，如增值税、营业税、企业所得税等。覆盖面广、内容不系统是当前税收优惠的主要问题[13]。总之，产业资金引导形式循规蹈矩，长期得不到创新，形式过于单一，对所资助的项目缺乏内在激励，会导致市场化不足、过分依靠政府，形成政府与市场行为边界不清、权责混淆的局面。2)各地区间政府产业引导资金不均衡。随着国家全民健康与全民健康战略的纵深推进及相关政策激励，越来越多的省份开始运用产业引导资金手段推动本地区全民健身与全民健康融合产业的发展。我国政府产业引导资金规模增长速度快，覆盖面不断扩大，各地区间产业引导资金量及支持力度持续加强，但区域间产业引导资金量失衡现象开始逐渐显现。总体形势为东部地区及长江三角洲地区总量名列前茅，中西部地区逐步追赶。各地区投资规模及投资量与自身经济发展水平和体育产业基础密切相关，政府能力有限直接导致产业引导资金量受限，投资活跃度降低。从体育产业引导资金均衡发展角度来看，各地区产业资金引导能力与自身经济发展水平相一致，但从全国范围来看资金投入分布不均现象明显，这会直接拉大各区域全民健身与全民健康融合产业的发展差距，进一步加深国内全民健身与全民健康融合产业失衡现象。

3 全民健身与全民健康深度融合的多维路径

3.1 科技驱动创新，优化业态模式

加快推动全民健身与全民健康融合产业业态模式向品质化、智能化、便捷化、高端化发展是当前的重中之重。1)调整产业链布局。充分利用“互联网+体育”“互联网+健康”优势优化产业结构，提高组织效率。通过技术融合、市场整合等多个层次相互渗透达到优化产业链的目的，形成协调、全面的“互联网+”的全民健身与全民健康深度融合产业链。例如当前的新兴智能健身房全国连锁品牌——光猪圈健身(简称“光猪圈”)，基于其“APP+SaaS +物联网硬件”的三位一体互联智能体系，正在逐步搭建起一套完善的智能化健身房体系链条。与以往健身房不同的是，其提供线上与线下相结合的教学模式、健身月卡制、自主研发可同步数据的健身手环及相关健身产品、实时监测身体数据的APP 等，形成了从运动前到运动后一系列完备的服务系统。2)完善“体育+健康+互联网”融合政策。建立共同适用于体育、健康、“互联网+”等部门的法律法规，避免多重标准、多重管制的现象出现。同时建立良好的法制环境，鼓励社会各界进入市场，激发市场活力，推动全民健身与全民健康深度融合。3)利用科技创新产品供给。鼓励科技创新，运用可视化、远程操作等手段开发高科技产品。大力支持体育、医疗、养老、旅游融合发展，推行健康、养生、养老、休闲、旅游等多元化功能相结合的“康养小镇”，以满足当前人们的需求。

3.2 整合资源，确保有效供给

1)保证体育场地设施供给。一是要站在实施健康中国战略的高度，充分认识加强全民健身场地设施建设的重要意义，将政府主导、社会协同、基层创新有机结合，努力补齐短板，统筹规划，扩大供给。把全民健身场地设施建设纳入政府规划，加大经费投入，保障用地需求。健全部门联动工作机制，确保全民健身场地设施改扩建到位。另外，因地制宜整合场地设施资源，充分利用公园绿地和城市疏解腾退空间，满足群众便捷健身需求。加大以社区为中心、规模适度的健身场地设施建设力度，严控维护成本高、使用效率低的大型场馆建设。二是整合资源，高效利用。创新体育场地设施运营管理模式，鼓励社会力量参与体育场地设施的建设与管理，进一步在扩大服务对象、加大开放力度和提高使用效益上下功夫。三是对接需求，提升服务。把健身场地设施提档升级作为城乡基础设施建设的重要内容，根据新时代全民健身新趋势，特别是疫情后群众健身新需求，精细做好场地的选点布局、设施的配置更新，精心打造以人为本、亲民便民、形式多样、与时俱进的“15 分钟健身圈”。大力发展“互联网+体育”“体育+旅游”、场景化锻炼等新模式新领域，面向不同人群提供有针对性的科学健身指导服务，引导群众寻求多样化的锻炼方式，探索多元化的健身场景，努力实现全民健身生活化，让更多群众养成健身习惯、尽享健身快乐。2)完善体医融合现代化治理体系。建立良好的协同管理机制，在多元主体协同治理框架下，以冲破思想观念束缚、清除协作壁垒障碍为改革重点。明确政府职责，处理好政府与市场之间的关系。政府在体医融合健康服务供给中，要突出引导作用，并承担相应的服务保障、监督工作，以加强体育与医疗领域的优势互补、深度合作，促进体医融合健康服务，形成产业发展规模化。3)创新健康服务模式。随着“互联网+健康”模式的出现，必须运用网络建立大数据，为全民建立科学、规范的健康档案，收集全民的健康状况、体质信息、运动健身情况、疾病信息和接受医疗等历史信息，并通过物联网实现医务人员、医疗机构、医疗设备的无缝连接和实时互动。安排固定人员对信息进行统计管理，定期对居民进行体检或测试，以采集数据。管理过程要科学、严谨、规范，保证信息的准确度。另外，国家及政府要加大支持力度，建立健全体育卫生服务保障体系，完善相关制度政策，广泛吸引及鼓励社会力量加入其中，激发市场在建设全民健身场地及设施建设中的活力，充分发挥政府的主导地位，鼓励“文体结合”“体旅结合”“体医结合”等，为民众提供多元化、全方位、高质量的全民健身场所及活动，不断增强人民群众的获得感和幸福感。

3.3 全面深化改革，加强部门间协同配合

国发46号文扩大了体育产业政策执行主体范畴，将政府组织、体育社团组织、各类社会力量、普通民众等都列为体育产业参与者及利益相关者，明确了体育产业政策执行中各个执行主体的责权，将我国体育产业发展方式从政府主导向政府提供服务和市场推动相结合转变、从体育行政部门主办向扶持引导社会力量主办转变、从体育行政部门主管向多个政府部门联动转变。只有消除原有体育产业政策执行主体窄化造成的梗阻效应，才能实现政策执行主体的多元化和体育产业发展模式的根本转变[14]。全民健身与全民健康深度融合多方应强化合作意识。目前宏观政策及大方向已有，接下来需要细化各部门及领域的分工。构建以国务院为组织核心，形成体育与卫生部门牵头，财政、宣传等部门共同参与的协同式管理制度，根据各自的职责范围，明确各部门在全民健身与全民健康深入融合过程中的具体工作细节及实施标准，使各部门能力与价值发挥到最大作用，加快两者融合。1)全面深化改革。把健康融入所有政策环节中，部门间应通力合作，形成促进健康的合力。改变政府职能，简政放权。政府统筹规划管理，及时调动各部门的积极性及主动性，将权责逐步下放给社会，厘清各部门的管辖范围及权限，达成协作，形成政策文件细化分工；医疗、体育等行业应主动适应人民对身体健康的需求，努力为全体人民提供均等的基本健身健康服务，推动健康医疗方面供给侧结构性改革。2)明确各部门责任。首先明晰全民健身与全民健康融合过程会涉及哪些部门? 各部门的责任分别是什么? 各自负责什么工作? 共同的目标又是什么? 例如国家体育总局和国家卫生健康委员会为两大主要负责机构，国家体育总局主要负责在全民健身活动中的各项工作，是全民健身活动的组织者、资源提供者、细则安排者、主要责任者及监管者；国家卫生健康委员会主要负责为落实全民健康涉及的医疗卫生问题提供技术支持，在医疗部门中推动“体医融合”，推行运动促进健康观念。另外，基层宣传工作由国家广电总局主要负责；财政支持由财政部负责；调查、监测、管理全民体质健康大数据工作主要由统计局负责等，各部门承担的责任与其原有职能相关。3)推行“运动是良医”计划，培养复合型体医人才，完善科学的复合型体医人才培养体系。教育部组织专家对医学类及体育类院校相关专业人才的培养目标、体系、课程等基础工作进行研讨，并制定培养方案。医学类院校重点关注体育学科基础知识及体育运动方法的培养，体育类院校则要加强专业医学知识及临床实践能力培训，为培养具有既懂“医”又懂“体”的复合型人才打下坚实基础。其次，对已工作的医疗及体育人员进行培训与考核。全面开展临床医生及社会体育指导员的职后培训工作，强化从业资格考核制度，充分发挥医生及体育工作人员对群众参加体育运动锻炼的引导、指导作用。另外，在已入职的相关人员中大力推行“运动是良医”计划，促进其参加体育运动锻炼，起带头作用，用实际行为影响普通大众，逐步形成与完善高校与社会结合的人才培养体系。

3.4 围绕经济体制改革，优化体育产业政府引导资金方式

体育产业引导资金是一种政府行为，有效推动了社会参与开展全民健身与全民健康深度融合的积极性与主动性。国务院前副秘书长江小涓指出:“发展体育产业，政府和市场都在强劲发力，‘两手都要硬’将是中国体育产业发展的恰当选择。”[15]1)完善政策工具相关内容。细化体育财政补贴的范围、标准、规范、制度，强化资金的投入产出评估和监测，以提高资金的使用效率；采取“多规合一”等方式，组合运用增值税、消费税、所得税、房产税等具体税收政策工具。2)建立健全监督监管体系。设置专门的管理机构进行管理与督导，加强信息公开度，提高科学性。出台或完善体育市场管理的法规，完善市场准入、监督机制，将违规运营、侵害消费者权益企业录入竞标黑名单，以规范、激励、约束市场企业行为和保护消费者合法权益。3)地方体育产业发展与政策的顶层设计，应主动对接京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等国家战略，进一步强化区域内规划对接、战略协同、市场统一等，促进区域在体育资源共享、制度对接、流转顺畅、待遇互认、体育人才培养交流等方面的良性互动。国家体育产业政府引导资金应统筹考虑地方体育产业发展的实际，重点投向自身资源有限但具有体育产业发展需求的区域。地方政府进行资金配套，特别是向中西部地区具有优异特色的体育企业或项目等适当倾斜，促使引导资金真正发挥引导作用，平衡区域间体育产业的发展。

4 结语

在新时代推进全民健身与全民健康深度融合，既顺应时代的需要，又可有效促进健康中国战略的实现。但目前两者在融合中存在很多问题，如全民健身与全民健康深度融合业态创新型产品开发均不够、社会供给与人民需求不匹配、体育卫生部门条块分割，执行存在阻力、产业资金引导方式单一等。因此要选择有针对性的方案，首先在解决过程中要坚持科技创新，科技始终都是第一生产力；构建高效的健康服务供给模式；坚持理念先行、全面深化改革，加强各部门协同配合，充分调动社会力量；健全相关产业融合政策法律；完善政策工具相关内容，全力构建全民健身与全民健康大格局，使融合落实到位。从现阶段来看，有关促进全民健身与全民健康深度融合的宏观方向已逐渐明晰，理论研究已有深度，但针对实施过程中遇到的实际问题研究偏少，制定各方面更具体化的实施细节是今后需要重点建设的部分，应不断顺应时代要求，以持续推动健康中国建设。