事业单位非税收入征管现状分析及规范化管理建议

董莉亚

灵寿县财政局 河北石家庄 050500

对于财政预算收入来讲其对于我国稳定发展等方面具有重要的影响，非税收入属于财政预算收入中较为重要的一部分，并且属于现阶段我国政府收入除了税收之外极为重要的一项财政方面的收入。然而结合现阶段我国政府收入分配体系内较为重要的一项内容，非税收入该环节与当前的政府税收收入方面产生了较为明显的对比。尽管现阶段我国经济领域发展相对较快，同时我国市场经济在不断地深化改革与完善，从而使得我国的财政收入的来源也逐渐地向多元化的方向发展。然而非税收入对于我国政府收入的影响依然较大，因此应当强化对我国非税收入方面的有效管理。

1 事业单位非税收入征收管理存在的主要问题

1.1 非税收入管理缺乏全国统一法律法规

在非税收入体制推出之后，国家还没有出台相关的法律、法规规范非税收入管理，以至于事业单位在非税收入管理中各自为政，各行其是，虽然各省市根据区域实情制定了不同的管理条例，但这些具有明显地域特点的管理条例明显缺乏法理性，这就难免导致事业单位非税收入管理的混乱状态，事业单位在立项定标、征收方式、票据管理、会计核算等方面都处于探索阶段，稍有不慎就可能引发经济违法、违规问题；另外，在缺乏全国统一法律法规指导的操作过程中，也有部分地区仅仅依据《预算法》对非税收入进行管理，然而，由于非税收入体制推出的时间晚于《预算法》，因此，《预算法》并不具有针对非税收入管理的相关条款，而非税收入管理与传统意义上的预算外资金管理的内涵、范围、方式等方面具有明显的不同，因此，用《预算法》指导非税收入的操作，难免会对事业单位的管理造成束缚[1]。

1.2 征收管理范围和标准存在较大的随意性

目前，由财政部门直接征收的非税收入类别相对较少，非税收入的征收任务大多是由各级事业单位自行承担，比如罚没收入、服务收入等，由于政府部门只是对事业单位赋予了执收执法权限，并没有对相应的执收执法标准、范围、项目做过多的指导意见，这就难免造成事业单位在非税收入征收过程中的权力滥用现象，事实上，事业单位的征收行为不规范、征收标准随意性大等不规范的管理问题普遍存在。由于事业单位征收的非税收入具有返还使用的特征，在部门利益驱动下，很多事业单位巧立名目，随意立项，以扩大其收入来源，出现一些事业单位不走任何审批程序而随意调高收费标准，或者出于私利而对该收费的项目随意减免。没有出台统一的征收标准，就容易形成征管的随意性。

1.3 征收管理主体较为分散，管理制度不完善

现阶段我国非税收入征收管理主体相对不明确，在具体的征收过程中主要是通过不同征收部门进行自行征收，一些政府职能部门均存在一定程度的收费项目。在具体的征收活动中，存在着一定程度的超范围超标准还有随意减免的情况。该种情况下的多部门征收以及多头管理的环境下，使得财政管理部门的职能受到了严重的影响，同时也使得非税收入征管力量无法实现有效地集中[2]。并且，现阶段在进行非税收入征管机构的设置方面依然处于试验阶段，以至于其职责权限方面还有体制机制方面不够明确，造成了在具体的管理过程中其管理水平受到了严重的影响，同时地方政府财政权存在一定程度的事权匹配性相对较差，还有非税收入违法违纪惩罚力度相对较低等情况，从而造成了非税收入征管不规范以及管理水平相对较低的情况存在。具体的表现有：大多数的国有资产资源有偿使用所取得的经济资源方面的收入流失相对较为严重，并且非税收入无法实现有效根据相关规定进行财政方面的足额及时缴纳，受到财力资源方面的制约使得财政的预算管理无法得到有效地落实，以至于大量的不规范管理活动出现。财政体制方面的不完善是造成非税收入管理水平较低的重要因素。因为大多数基层政府没有财政方面的收入，无法实现实际意义上的预算管理，通常情况下采用的是预算内与预算外的管理方式。部分职能部门通过获取相应的预算以后从而取得经费还有各类型的专项款以后，还能够在预算外结合相应的标准进行不同类型的收费进行返还，以至于使得社会分配秩序受到严重的影响，造成了原本属于政府统筹安排的财政资金，无法使其调控作用得到充分地发挥。尤其是在实际管理活动中谁收费谁使用的情况的存在，收费主体单位在进行资金的具体支配过程中，该类型的收支挂钩的收费体制其与单位的实际利益存在着相对较为紧密地联系，有可能造成收费项目过多以及不断上升的情况出现，使得企业还有广大民众在社会活动承担着相对较大的压力。

1.4 票据的处理流程不规范

执收人员往往在业务水平和业务层次上有所不同，对政策的理解不到位，在针对非税收入进行填制时缺乏规范性，部分单位在非税收入上涉及的项目比较多，执收人员在工作中存在不严格按照文件中规定的具体收费标准、收费项目进行逐一填写的问题，在此情况下，收费明细不清楚，并且收费标准和收费金额之间不一致的问题常常出现。同时，针对符合减征、缓征对象，在进行资料收集时，往往会存在资料不够齐全的问题，以至于票据当中的内容不能将问题比较全面地反映出来，并且对作废的票据，也不能及时加盖作废章[3]。除此之外，部分单位在对票据进行作废时，存在不规范问题，不规范问题可能是人为因素造成，也可能是管理不到位、票据填制造成。前种原因主要是受执收人员专业素质的影响，工作中出现故意将票据作废，然后对票据联次丢失进行谎报，进而达到私分或者是挪用项目收款的目的。

2 事业单位非税收入规范化管理建议

2.1 加快非税收入管理法律法规体系建设

将事业单位的非税收入征收管理纳入法律框架体系之下，是很多国家的通常做法，这不仅有利于提升事业单位非税收入征收的合法性与权威性，而且有利于规范事业单位的征收管理行为。根据我国目前相关法律法规仍处于缺失的现实状态，建议在原《预算管理法》的基础上，制定全国统一版本的《事业单位非税收入管理法》。首先是要用法律法规的形式规范事业单位的征收主体，全面清理收费项目，哪些项目由税收部门征收，哪些项目归属不同的事业单位条线征收，必须以法律的形式予以明确，未经法律许可或财政部门批准，任何执收执法单位不得擅自开征；其次是在法律的形式下规范事业单位的征收依据和具体征收事项，特别是非税收入征收的项目、范围、标准、期限和方式都必须以法律形式的确定下来，使事业单位的征收流程更加规范化。

2.2 构建事业单位非税收入规范化征收模式

由于当前事业单位非税收入并没有执行“收支两条线”制度，而且上下级分成比例也不规范，由此带来事业单位在部门利益驱动下擅自扩大征收范围和标准，为此需要对现有的征收模式进行重构。首先是执收执法单位必须严格遵守事前报批制度，未经批准或法律许可，任何事业单位不得对非税收入进行免征、缓征，更不能多征或减征，同时，对于欠缴、少缴非税收入的企业或个人，事业单位履行催缴义务，做到应缴尽缴，应收尽收；另一方面，具有执收执法非税收入的事业单位要向社会公开非税收入征收的范围和标准，并同时向社会公开举报投诉电话，对事业单位乱收费行为，或者存在截留、占用、挪用非税收入的行为，纳税人可以向相关部门举报或投诉。

2.3 明确非税收入的规模与结构

进行对非税收入的实际规范的过程中主要涉及对非税收入的边界还有结构方面的规范。所谓的非税收入的边界规范主要是进行对征收范围的有效规范，该种规范主要是针对不同类型的非税收取的依据的有效明确。对于结构规范主要针对的是在进行费用的征收过程中的征收方式还有征收标准的问题。由边界规范进行分析，政府征收非税收入的依据相对较为复杂，其中主要涉及四个方面，即，准公共物品和负外部效应矫正以及成本补偿、政府产权、政府信誉。根据非税收入结构规范进行分析来讲，非税收入不意味着征收得越多所取得的效果越好，其主要是需要根据政府的实际管理还有服务的边界还有区域进行结构的合理规划。所以，政府非税收入规范化管理应当先解决理论方面的规范。

2.4 实现票据的网络化管理

首先，核销、领取方面的网络化管理。在进行票据管理过程中，应加强对现代信息技术的运用，对非税收入管理系统进行开发，逐渐将手工票据取消，使用电脑系统对电子票据和非税票据进行打印，财政部门能够利用系统当中的数据，了解执收单位在票据使用、领购、结存、核销方面的状况。非税收入管理系统中，应逐渐实现票据管理网络化，并配合票据管理部门对资金入库时限、票据核销时限等进行控制与锁定，如果不能按时对票据进行核销，将不能进行接下来的开票工作。在此过程中，需了解不能将资金及时入库以及票据不能及时核销的原因，及时发现票据执收单位使用票据时存在的问题，并解决问题。其次，转变票据原本收缴方式。随着信息技术的发展，微信支付、网上银行缴纳等电子支付方式已经被广泛运用在各个领域，对于非税收入来讲，也可以构建电子化收缴系统，并且保证非现金收缴方式实现全面覆盖。全新的支付方式使过去单一的支付模式被打破。在此过程中，执收单位不必直接和现金接触，有利于保证资金及时入库，也能防止入库资金出现被挤占、挪用、截留的问题，并且为交款人带来便利，促进各方实际工作效率的提高。

2.5 加强信息化的建设

通过对当前我国非税收入的形式多种多样，管理混乱的情况进行分析调查和研究，要果断采取合并精简、统一风格、减少类型等措施，改变这一类收费现象，加强信息化建设和管理，同时，要引进并严格执行非税收入管理制度。首先，省级财政要集中规范非税收入的征收和使用，全面负责非税收入票据的印制、收集、审计、检查；其次，推行电子会计，提高信息化在管理中的占比，提高行政效率，规范行政程序；再次，要建立监督部门，建立审计管理制度，加强对非税收入征收和使用的控制；最后，要完善会计制度，规范使用由财政部或省财政厅统一印制的非税收入发票，要定期核销，以旧换新，不得有串用、擅自开具等违法行为，要加强账务管理，定期和不定期审查非税收入的征收和使用情况，及时发现和纠正违法行为。今后要对非税收入管理系统进行信息化、现代化的改善，扩展其功能，整合非税征收系统，并在实施中不断完善，要加强省级资源交流、信息交流，落实市、县各级财政部门之间、财政部门与银行之间的相关政策，有效提高非税收入单位对非税收入征收管理水平。认真总结非税收入的管理体制改革，在总结经验的基础上，借助现代强大的信息管理技术，建立和完善非税收入信息管理系统。信息系统的建设，大大提高了非税收入管理的工作效率。

2.6 规范事业单位非税收入激励与约束机制

长期以来，乱收费、乱罚款、私设“小金库”等违法违纪行为难以得到有效遏制，而造成这些现象的原因，除了相关部门的审查监督不到位之外，同时也与非税收入的激励与约束发生错位有很大关系，而要扭转这种现象的蔓延，关键要从源头抓起，也就是说，必须改变长期以来所形成的非税收入征收任务的层层下达或变相下达，只有减轻事业单位的非税收入任务压力，才能从根本上维护公众利益。

3 结语

非税收入是国家财政收入的重要组成部分，自2004年启动非税收入改革以来，具有执收执法的事业单位履行了大量的非税收入征管工作，然而，由于相关非税收入管理还处于探索阶段，因此在管理过程中还存在诸多的不规范之处，主要表现在非税收入法律法规不健全、征收管理不统一、激励与约束机制不规范、监督审计不到位以及票据管理混乱等五个方面，只有通过有针对性的改革配套措施，才能够真正地实现非税收入的规范化管理。