新形势、新任务，推进西藏“农安”分层发展
——以西藏林芝农产品质量监管系统新实践为例

刘成利，刘海金，胡卫东，刘 楠

（1.林芝市农业农村局，西藏 林芝 860000；2.西藏自治区农畜产品质量安全检验检测中心，西藏 拉萨 850000；3.西藏自治区动物疫病防控控制中心，西藏 拉萨 850000）

西藏和平解放70年，70年励精图治、70年厚积薄发，农产品质量安全监管这项重大民生工程，已能够扛起确保西藏广大老百姓吃得安全、吃得放心、吃得健康的历史重任。在中国共产党的领导下，西藏自治区深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，树立绿色发展理念，坚持质量兴农，把农产品质量安全（本文简称为“农安”）作为推进农业供给侧结构性改革、建设现代农业的重要任务，坚持“产出来”“管出来”两手抓、两手都要硬，农产品质量监管体系经历了从无到有、初步建立、逐步完善的淬炼后，逐步形成涵盖监管体系、检测体系、质量安全标准体系、执法体系、追溯体系、品牌建设体系和生态农业［1］的完整农产品监管系统［2］，从源头上保障了西藏人民“舌尖上的安全”。

1 西藏农产品质量新形势

1.1 今昔变化，出现新现象

1.1.1 西藏质监专家讲的“农安”故事

（1）过去，西藏各县“农安”工作既无专职人员、无机构编制，也无专项经费、无检测，人员全靠借调兼职，工作推进吃力。

（2）过去，绝大部分农牧民认为西藏农产品全部都是绿色无污染的，这是没有质量安全意识、简单判断的结果［3］。虽然西藏没有发生过大的土地污染事件，但随着铁路运营、矿产开发、工业企业成长和农药化肥不正当使用等，西藏土壤重金属污染现状已不容乐观［4］。

（3）过去，农业部门要解决农产品数量供给与人民需求之间的矛盾；现在，温饱已基本解决［5］，要重点解决农产品质量与人民满意之间的矛盾，人民挖窖贮藏土豆、萝卜和白菜的状况已发生改变，对农产品质量有了新要求。

（4）20年前，西藏农产品合格率约为50%，全国排名倒数；2003—2006年西藏农产品合格率分别为88%，95%，92%，96%［6］，逐年上升；到2018年，西藏农产品合格率约为95%，全国平均约为97%，徘徊上升；2019年林芝巴宜区季度抽检达到了96%以上，2020年林芝达到了97.5% 以上，稳定上升。做好农产品监管工作，就能提高西藏农产品合格率，提高西藏人民健康指数和平均寿命。西藏自治区卫生健康委员会统计的数据显示，截至2019年，西藏的人均期望寿命由和平解放初期（即1951年）的35.5岁提高到了70.6岁［7］。

（5）过去，农产品出现质量问题，被相关部门妥善解决，普通老百姓不知道，然而现在信息、网络和交通都十分发达，农产品安全问题“燃点”低，特别是群体性直供农产品，如学校、医院等，一定要重视监管，防止群体性事件发生。

（6）农产品市场监管难度大，如果没有监管，假冒产品就会在农村市场流通，就会冲击已打造的农产品牌子，最终导致市场信任度降低。西藏林芝部分县区每年都有5～10 万元经费用于农产品质检，其中巴宜区、波密县都农10 万元以上，而西藏亚东县农产品品牌较多，安全监管费用多达50 万元，用于稳市场、保品牌。

（7）过去，西藏本地的种植户一般不使用农药，使用农药者多是外来种植户，西藏农业生产和农资进入市场门槛低，没有种养殖业的从业资格证，谁都可以租地种养殖，且对于农药等投入品很难设卡，很容易从外部流入一些超标农资。农业部门应到农资部门抽查实名登记情况，要以此为线索，抽查农药的去向、使用情况。实名制在推进初期可能困难，但一定要坚持，久久为功。

（8）中央机构改革中，农业农村部监管局已改为监管司，其排名由第22位上升到目前第13位，这是对农产品质量需求变化的适应。

（9）过去，西藏农产品设备陈旧、人员匮乏，比如农产品覆盖薄膜，补了又补，要用线缝上再用来种点青菜，是“有钱吃菜，无钱吃肉”的状况，农资、蔬菜供应远远落后于沿海地区，直到2002年农业部开始对拉萨农产品按季度抽检，由此才开始筹备专业人员、设备和资金。

（10）农产品风险监测，就是要给老百姓看，本着为百姓着想、让老百姓放心的目的，农业部门利用“抽检”作为监管的重要手段，要让老百姓看到“抽检”行为，让老百姓看到打在农产品、电子秤上的标签，让老百姓知道政府有专门的部门和专业人员在监管农产品质量，老百姓才放心，也才利于社会稳定。这是农产品质量监管的初心，从这个意义上说“不忘初心”距离农业部门很近。

1.1.2 新矛盾带来新要求

习近平总书记指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。新的社会主要矛盾，带来新特征，也为西藏农产品质量安全带来了新变化，对农产品质量水平提出了新要求。一是要求优化农产品品种供给结构，即“要满足多样化需求”；二是要求更安全的农产品来源，即“要区内外优质供给”；三是要求农产品质量稳定性更高，即“要优质的农产品”；四是要求健全农产品质量安全保障体系，即“要放心的农产品”。

1.2 新现象带来新转变

伴随中国社会主要矛盾的转变，林芝市农产品质量监管体系也正经历着重要的“三个转变”：一是农产品监管体系由单一监管检查形式向系统性监管体系转变，由“人治”向“法治”转变；二是由农产品基本监管层次向农产品品牌建设升级转变，由“行政推动”向“市场牵动”转变，比如2020年西藏提出打造“地球第三极”统一品牌；三是农产品风险检测合格率由90% 到97.5% 逐步提升，由“合格”向“美好”转变。

1.3 新转变带来新趋势

体系化趋势，要求“农安”监管不能单兵作战，需要“一体两翼”的监管体系［8］；信息化趋势，要求“农安”监管要运用信息技术，避免信息不对称带来的风险，避免产业鸿沟对农业重创［9］，比如“双随机、一公开”“农产品质量安全追溯体系”，针对“毒菜”［10］等网络辟谣等；层次化趋势，要求针对西藏自治区畜牧产品的质量仍然不高问题［11］，“农安”监管工作要将监管层次与品牌打造层次统分结合；联动化趋势，要求“农安”监管工作具备开放性，实现农牧、市场、科技、公安、司法、卫生和检测等部门联动，实现区内外市内外的监管联动；科技化趋势，要求“农安”监管工作要有更完善、更迅速的检测体系和更先进的检测设备；市场化趋势，要求“农安”监管精简精干，抓住监管体系核心，将附属部分交给市场第三方，同时借助“市场倒逼”机制提升生产主体重视质量意识。如图1 所示，西藏自治区农产品质量监管呈现新趋，还有政治性因素要考虑，一是农产品质量安全事故发酵的处理，要考虑当地群众的舆论［12］、服从于政治工作的需要；二是推行农产品质量监管制度，要适度考虑当地群众与生产经营主体的情绪、政治工作先行，比如使用农产品合格证制度就要考虑到当地农牧民的接受度，分阶段、分规模、分类别地逐步推进。

图1 西藏自治区农产品质量监管呈现新趋势

2 西藏农产品质量新任务

新形势带来新任务。习近平总书记从全局、全国高度分析农产品质量安全面临形势基础上，提出了关于农产品质量安全的系列重要论述。从表1可以看出，习近平总书记2013—2021年关于农产品质量安全的讲话精神，客观反映了农产品质量安全工作由“基本要求—体系建设—品牌建设—高质量发展”的思路，此为西藏农产品质量监管应对新形势、克服新困难、迎接新挑战的法宝，也是西藏农产品质量安全工作的新任务。

表1 2013-2021年习近平总书记关于“农安”讲话精神

3 西藏农产品质量监管新理论

3.1 供给侧结构性改革理论，要求推进农业转向提质

2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上提出“要把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节”，2017年习近平总书记在中央经济工作会议指出“我国经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡，导致经济循环不畅，必须从供给侧、结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡”。新时代的西藏经济高速发展，发生了翻天覆地的变化，在供给结构上，过去是对农产品数量需求为矛盾主要方面，现在是对农产品质量需求上升为矛盾主要方面，这就要求强化农产品质量监管和品牌打造工作。

3.2 经济发展生产效率理论，要求保护生态要素

经济发展生产效率理论，要求打破制约经济发展的要素瓶颈，重视生态稀缺要素的边际贡献。2018年习近平总书记提出“加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业创新力、竞争力、全要素生产率”。2019年习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上提出“做好西藏工作，必须坚持生态第一”，保护生态环境就是保护生产力。强化农产品质量监管是保护生态要素的措施，推进农产品品牌建设是要推动和形成绿色发展方式和生活方式的措施，二者旨在保护生态，为西藏经济可持续发展积累要素资源、提升产业核心竞争能力［14］。

3.3 要素区域流动理论［15］，要求配合市场经济做好监管

党的十六大报告指出“发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一开放竞争有序的现代市场体系，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流动”，在市场经济条件下要确保西藏农产品质量安全，一是要求加强西藏农产品质量监管保证西藏农产品不处于低洼区，否则西藏农产品会被外来产品“经济替代”，同时保证西藏本地资金、人才等生产要素不逆流向高质量农产品区域。二是全球全国都在提高农产品质量监管水平，要求强化西藏农产品质量监管提高农产品入藏“门槛”，确保西藏不是农产品质量“低洼区”，杜绝劣质农产品和高毒高污染生产要素入藏。

3.4 经济管理分层次理论［16］，要求升级监管系统层次

优化质量监管资源与品牌打造资源配置，实现西藏生态、市场要素与西藏经济发展层次相适应；推动质量安全与市场品牌，实现当前西藏农业经济总量有限与市场对西藏特色农产品需求无限的匹配。

4 分层次开展“农安”新实践

分层次理论认为划分管理对象层次以适应管理系统，能够释放管理要素对经济管理对象发展的边际贡献，推动管理体系跨越式发展。将西藏农产品质量监管按照监管与政治要素划分一级管理层次，监管层次再划分为基本监管与品牌建设两个二级层次（图2），利于提高构建监管体系的效率。

图2 分层次开展“农安”新实践

4.1 分层次处理好“农安”与政治工作

4.1.1 提高政治站位，与上级部署保持一致

（1）习近平总书记分析了新形势、部署了新任务，对于深刻认识农产品质量安全监管有重大指导意义，为做好农产品质量监管提供了行动指南。区食安委、区农业农村厅关于农产品质量安全各项重点工作和举措，是做好农产品质量安全监管的引领和模板。

（2）“守护好高原的生灵草木、万水千山，把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地”是总书记对西藏人民的殷殷嘱托和切切期望。农业农村部、区农业农村厅对农产品质量安全监管工作都有战略安排和具体部署，按部就班落实好，便能确保农产品质量安全。结合农业农村部部署，林芝市农业农村部门在保护农业生态、推进“三品一标”方面做了大量工作，比如在种植业环节，购买了600万t有机肥发展高原生态茶；在市场环节，举办各类农产品展会并给予资金补贴；在加工环节，扶持购买设备，政策方面给予三品一标认证补贴，开展禁限用农药整治行动，减少化肥使用量等，都在促进“农安”与生态保护融合。

4.1.2 监管体系、机构与上级保持一致

建机构、强队伍，农产品质量安全监管体系逐步形成。对应区农业农村厅监管处，林芝市设置农产品质量安全监管科，负责农产品质量安全监管日常工作。县级农产品质量安全监管职能由各县级农牧局指定专（兼）人员履行职能，设置5～10 万元监管检测经费。乡镇设置兼职农产品质量安全监管公共服务机构，从而形成了市、县、乡3 级农产品质量安全监管体系。另外，村级还设置协管员兼职“农安”工作。

4.2 分层次推进农安监管与品牌建设

4.2.1 建立“一体两翼”监管体系，与林芝农产品质量安全需要相适应，守好农产品质量安全底线

（1）监督检查。利用现有农业行政、执法、检测、“三品一标”、科研推广等监管资源，结合专项整治、聚焦重点任务，形成上下贯通、相互联动的农产品质量安全监管工作机制。开展蔬菜质量安全监督管理，每月监督检查蔬菜生产基地不少于2 个。配合自治区做好农产品质量安全监管延伸绩效考核。保障“菜篮子”农产品质量安全。加大蔬菜农药、禽蛋药残留监管。建立农产品生产者经营者诚信档案，加强信用管理，开展隐患专项排查和推进“黑名单”制度。开展“质量月”“利剑行动”“网格化监管”和农兽药专项整治。支持社会力量参与农产品质量安全监督，建立农产品质量安全和农资打假举报投诉制度，畅通投诉举报渠道。宣传普及农产品质量安全政策和生产消费知识，提升生产经营者和消费者的质量安全意识。2020年开展“农安”巡查检查200人次、生产主体及门店202家（次）、印制宣传材料3000 份、培训375 人次，印发农产品质量安全简报38 期，并积极争取自治区购买基层监管监测岗位20个。

（2）风险监测。执行区农业农村厅部署，发挥各级监测网络作用，加大随机抽样力度，增加产地、“三前”环节、禁用药物的抽检比例、加强信息报送，实现监测数据APP直报；参加区农业农村厅组织的监测结果会商分析和情况通报，增强风险预警能力。加强4个县级农产品质检站建设，2020年墨脱县完成项目整改验收和设备购置。积极参与和开展农产品质量安全检测技术比武、岗位练兵和技术培训，不断提升检测人员的能力素质和技术水平，2020年获得自治区集体二等奖，林芝参赛人员全部获奖。完善产品质量检测标准［17］，落实《林芝农产品质量例行监测方案》；每季度配合农业农村部、区农业农村厅开展风险监测，2021年第一季度风险监测（例行）合格率100%，主要农产品监测平均数据稳定在97.5%以上。

（3）农牧执法。2020年，开展“春雷行动”农资打假、分级执法，出动监管执法人员46 人、巡查检查次数37 次。核查市场监管部门移交农产品药残超标案件，联合市场、公安部门查办猪肉手续证件不全及私屠滥宰。严肃处理风险监测中产品不合格问题，对相关企业下发《整改通知书》。2021年由农牧综合执法支队专门负责监管执法，通过检打联动、行刑衔接和联合惩戒等方式加大处罚力度，做到有案必查、查必到底，林芝进入农产品质量安全执法专业化轨道。

4.2.2 建立农产品品牌建设体系，与“林芝源”品牌建设相适应，借助市场机制牵动农业高质量发展

2002年7月，西藏绿色食品办公室正式成立；2003年西藏区消协会和区工商局主办西藏自治区首批绿色消费品及绿色食品生产基地证书颁证仪式［18］。按林芝市部署，市农业农村局联合市食安办、品牌办，针对林芝农业经济总量有限、交通不便［19］、品牌多而小现象，融合各系统，分品牌统一打造“林芝源”。

（1）试行食用农产品合格证制度。为完善农产品基地准出、市场准入［20］体系，2019年农业农村部试行食用农产品合格证制度。2020年，林芝市开始全面试行合格证制度，制定了《合格证制度试行进度表》，指导各县区推进合格证开具，印制《合格证告知书》和《宣传手册》，六县一区累计开具2112张、带证产品730 t。2021年，按照区农业农村厅部署，林芝拟在规模化农业企业推行食用农产品合格证制度。

（2）推进农产品质量可追溯体系。配合区农业农村厅完成在林芝农产品质量追溯体系5 个试点，完成追溯体系信息点的调研与协调，已将其列入农产品质量安全“十四五”规划重点推进工作；落实追溯“四挂钩”要求，争取将“三品一标”农产品纳入追溯管理，逐步树立一批追溯示范标杆企业。

（3）重视“三品一标”认证。西藏自治区党委、政府多次强调“大力发展无公害农产品、绿色食品、有机食品，全面提高农产品质量安全水平”，并成立机构、制定制度文件、提出要求。林芝市十分重视“三品一标”工作，2020年开展推进地标保护工程500 万元项目和农产品质检站整改、“三品一标”系列宣传片及补贴政策宣传册等工作，“三品一标”认证（登记）农产品总量达到124 个，总量、增幅、储备产品和企业均走在西藏自治区的前列。

（4）开展“农安县”创建。提升“农安县”创建水平，推进网格化监管体系建立、规模基地标准化生产覆盖、从田头到市场到餐桌的全链条监管和生产经营主体诚信档案建立。2020年验收第2 批自治区级“农安县”波密和朗县，向自治区推荐察隅、工布江达、墨脱申报第3批自治区级“农安县”。

（5）继续开展“名特优新”工作。2020年在区农业农村厅指导和省农科院支持下，朗县辣椒列入“名特优新”名录。林芝市建成出口食品农产品质量安全示范区（苹果、茶叶），覆盖林芝大部分县区，为农牧业高质量发展提供支撑。

在党的领导下，西藏“农安”事业，70年风雨无阻，身在其中，一直以苦为乐，回首再望皆是成就满怀。回顾、总结西藏农产品质量安全70年发展历程，利于明理、增信、崇德、力行，利于以昂扬姿态面对新形势和新任务，奋力开启农产品监管与品牌分层推进、生态与市场齐飞的新征程，“推动高质量发展、创造高品质生活”，以优异成绩迎接建党一百周年和西藏和平解放70周年。