公共选择导向纠偏：中国禁毒工作绩效考评框架调整

张晓春

（广西警察学院，广西 南宁 530028）

一、问题提出

禁毒绩效考评作为一项已经长期发挥作用的工作评价制度，已经成为管理部门用来评价下级禁毒工作情况的有效工具，并对把握我国禁毒工作要点和禁毒工作方向有重要的指导作用。但长期以来，在禁毒工作考评与被考评的过程中，有一个现象也必须引起关注：考评机构往往认为自己在考评指标的设置上已经尽量全面和客观，而被考评单位往往对考评指标、考评过程、考评结果颇有怨言。禁毒工作绩效考评指标设计是否科学是关系到国家和民族未来的大事，对于一项涉及全社会共同责任的工作，如何进行科学、客观地评价，必须仔细斟酌，全面规划。

此前学者对中国禁毒绩效考评的研究比较少，且集中在禁毒工作的某一方面，如冯春、李佳欣研究如何提升禁毒社工的素质，认为可以通过科学的考核办法和计算禁毒社工的薪酬实现①冯春，李佳欣.禁毒社工素质提升路径探索［N］.中国禁毒报，2021-4-30（5）.；陈晓云也认为，绩效是禁毒社工工作的指挥棒，对提升社工队伍专业化建设有重要意义②陈晓云.禁毒队伍社工专业化建设实证研究——以C市为例［J］.福建警察学院学报，2017（1）：8.，因此，绩效考评是提高社工素质的路径。其次，覃杰芳认为毛发初筛纳入绩效考评可以及时发现隐性吸毒人员，以此可以作为预防吸毒人员肇事肇祸的办法③覃杰芳.“关爱+严管”预防吸毒人员肇事肇祸［N］.中国禁毒报，2020-12-15（7）.；鹿尧认为用设置绩效考评的方式，能够有力激励公安机关禁毒部门不断提升工作效率和工作效能④鹿尧.公安机关禁毒警队业务绩效基础示标体系初探［J］.福建警察学院学报，2011（3）：26.。

知网搜索的论文除了上述列举的期刊外，只有硕士学位论文对这个问题有一些研究、思考和成果，但是缺乏全面的论述。禁毒绩效考评还存在许多值得探究的问题。比如为什么上下级之间对禁毒绩效考评的指标体系会出现这么多的意见分歧？是指标结构设置不合理，还是评价内容不够全面？评价过程不够公正？评价方式存在问题？

对禁毒工作绩效考评的研究不够系统且缺乏理论指引，究其原因，应是禁毒工作考评体系涉及体系比较庞大，还包括毒品预防教育、吸毒人员管控、缉毒执法效能等共四个大方面，每个方面涉及的指标有二十余项，解读指标体系是否科学可行，不仅需要对禁毒工作有全面了解和掌握，还需要对每项评估指标能解决什么问题进行深入思考才能予以评判。

本文从历史角度进行梳理，以实证研究为主，并借助介于经济学和政治学之间的新交叉的“公共选择导向”理论，对中国禁毒工作的领导机构如何发挥绩效考评作用进行研究，以期对禁毒绩效考评设置、考评框架、考评方式并引导全国范围内的禁毒工作有效、有序开展提出建议。

二、禁毒绩效考评样本选择

（一）样本层级

为探寻上述问题的解决思路，笔者从2013年到2019年先后对国家禁毒办和公安部禁毒局（以下简称部局），桂、粤、滇、黔、青五省（区）禁毒总队（含禁毒办），以及广州市禁毒支队、南宁市禁毒支队及所属区县禁毒大队、崇左市禁毒支队及所属区县禁毒大队等，共4个层级16个单位的相关人员就禁毒工作绩效考评实施有关情况进行调研。对收集到的部局禁毒部门近年绩效考评指标的样本，与五省（区）绩效考评指标样本进行比对和分析；同时还对部、厅、市、县四级禁毒部门领导及工作人员进行访谈。

上述单位中，国家禁毒办和部局主要负责国家层面禁毒工作绩效考评指标的设置和评价，其设定的考核指标会对全国的禁毒工作起到非常重要的导向作用；省一级的部门负责分解国家考核指标到各地市，地市又把指标分解到县区。在指标分解的过程中，绝大部分省（区、市）为了取得更好的成绩，采取了“层层加码”的分解指标的方式，因此县（城区）具体完成指标的部门大都认为任务过重，难以完成。如广西边境某县禁毒大队在编有十几个民警，实际在岗不足十人，但一年逮捕数下达任务指标是98人，每两个民警一个月就有逮捕3名犯罪嫌疑人的任务。也有些地方为了能持续完成考评指标存在“养痈遗患”式禁毒执法［1-2］。

（二）地区代表性

在选择作为样本的五个省区中，桂、粤、滇、黔四省（区）的禁毒工作经验曾经作为样本在全国推广，这几个省（区）对部局绩效考评指标的实施分别有：对部局指标进行部分调整后考评，以及根据本地毒情另行制定指标考评两种不同情况①根据收集的四省禁毒绩效考评指标得出相应结论。。尽管考评方式不同，除了广西在2017年曾经跌到全国第27外，其他时候排名大都在全国前10，2019年缉毒执法效能考评还排到全国第3②人民公安报.国家禁毒办表彰缉毒执法先进单位［EB/OL］.（2013-07-09）［2021-07-10］.http：//www.baisezfw.gov.cn/show.php?id=1197&siteid=1.。其次，青海省多年来在全国禁毒绩效考评中一直处于倒数的位置，基本按部局的考评指标进行任务分解，没有对指标进行调整。考评样本选择既考虑了禁毒工作先进省份，也兼顾了禁毒绩效排名较后的省份，目的在于全面了解绩效考评指标设置是否合理。

（三）访谈对象和内容

访谈对象主要有两类：一是政法委和公安机关禁毒部门的领导、侦查员，还有禁毒办的工作人员，主要了解当前他们绩效考评中遇到的问题，特别是对评价指标设置有启发的问题。二是镇政府、村委会的主要领导和工作人员，了解作为考评对象，他们对禁毒绩效考评指标的评价和感受。访谈的内容包括：六年来禁毒工作绩效考评的结构；考评的内容和规则；考评工作的组织；考评结果的使用；考评对禁毒工作的促进和影响；对禁毒工作进行考评的建议等六个方面。以期通过调研和访谈，寻找客观评价禁毒工作的思路。

三、禁毒绩效考评模块梳理和分析

将绩效考评的理论和方法运用到禁毒工作中，可以增加上级禁毒部门对下级工作成效的了解和有效控制，并借助考核指标推动基层禁毒部门相关工作的开展。目前，我国对禁毒工作进行绩效考评的机构有国家禁毒办，主要负责对各省（自治区、直辖市）的禁毒工作进行绩效考评；各省（自治区、直辖市）的禁毒办和禁毒总队，主要负责对本行政区划内各市（地、州）的禁毒工作进行绩效考评；以及各市（地、州）对本行政区划内的城区（县）禁毒工作进行考评。

从4个层级16个单位的调研了解到，当前禁毒工作考评指标主要包括毒品预防教育、吸毒人员管理与戒毒康复、缉毒执法、禁毒管理和工作保障五个部分的内容，此外还有与上述工作相对应的加分项和减分项。

（一）毒品预防教育绩效考评的指标结构及分析

毒品预防教育的绩效考评在2016年以前主要包括开预防教育专题课、师资培训和新闻报道等几个方面。2016年以后，因为实施全国青少年毒品预防教育“6·27”工程的需要，考评内容增加了工程攻坚、数字化平台应用、重大活动组织、工作效果评估和新闻宣传以及省级特色品牌活动开展。

预防教育考评指标各省独立核算积分，考量的重心是在宣传工作开展的情况，效果评估仅占0.3%，所占比重不高。考评指标的设置与当前对毒品预防教育科学、系统的评价体系尚未建立，无法测评预防教育的工作效果①张晓春.毒品预防教育：从观念到执行力的全面变革［J］.广西警察学院学报，2017，30（4）：1-7，9.有直接关联。

（二）吸毒人员管控考评指标结构及分析

对吸毒人员管控的指标主要是以现有的吸毒人员总数为基础进行考评，考评的内容包括5个指标：吸毒人员查处率、吸毒人员强制隔离戒毒率、社区戒毒执行率、吸毒人员安置就业率以及强制隔离戒毒所出所后未满3年的管控率。这些指标以公安部在全国公安机关推行建立的“吸毒人员动态管控机制”平台②张耀宇.公安部部署全国公安机关建吸毒人员动态管控机制［EB/OL］.（2006-08-29）［2021-07-10］.http：//www.chinanews.com/other/news/2006/08-29/781179.shtml.为数据来源，这个平台建立的目的是要将所有吸毒人员信息及时纳入计算机系统的查询和统计范围，实现信息共享、网上跟踪、有效管理、动态监控③孙光.吸毒人员动态管控机制的构成［J］.江苏警官学院学报，2007（2）：27-31.。各地为了完成指标，也确实认真开展了吸毒人员信息上网的工作。

在这组考评中，各项考核以全国最高分值为满分，其余省份参照最高分计算比例分。有些省份吸毒人员基数比较小，查处率要求达到50%也就是几千人；但有些省份吸毒人员基数有几十万人，要查处50%难度就很大。特别是2019年新增了清零、清隐④清零指吸毒人员管控零脱失；清隐指清除隐性吸毒人员。考评后，很多基层单位就围绕吸毒人员管控系统做工作。

（三）缉毒执法效能考评的指标结构及分析⑤ 根据公安部禁毒局颁发的2014—2019年《缉毒执法工作考核评估办法》整理。

部局历年对各省（区、直辖市）的绩效考评主要包括缉毒执法工作、禁毒信息系统建设和党委政府禁毒工作情况等三个部分，2019年的考评指标还增加了毒情监测的内容。其中，缉毒执法和禁毒信息系统建设有指标、需考核；党委政府禁毒工作情况无指标、需考核，但不计入考核成绩，以发通报的形式公布考核结果。缉毒执法考评分为基础工作、加分项和惩扣分项，每项包含若干考核内容，依照考核内容对各省（区、直辖市）的缉毒执法工作情况进行评分，得分汇总后进行全国排名。

1.对缉毒效能的考评及分析

六年来，部局对考核指标内容经过多次调整，考核指标包括起诉毒品犯罪嫌疑人数、起诉毒品犯罪嫌疑人达标情况、缴毒数、禁毒专业队伍打击效能。考评依据是以最高检统计的检察院起诉的毒品犯罪嫌疑人数、前三年全国的平均值为依据、上一年的打击数为依据。对毒品犯罪嫌疑人起诉数和缴毒量的考评，是从对禁毒工作开展绩效考评以来就一直坚持的考评内容，这部分的考核在考评结构中占有最重要的分值。

从表面上看，这两个指标的确能反映一个地区对毒品犯罪行为的打击情况，打击力度大的，当然起诉的犯罪嫌疑人多，缴获的毒品也多。对于禁毒专业队伍打击效能的考评，曾经要求打击处理毒品犯罪嫌疑人数达到前三年全国平均水平的25%，缴毒量要达到前三年全国平均水平的40%。这个指标对我国西南、东南地区的部分省（区）来说不是问题，甚至可以远远超过考评指标。但是中国幅员广阔，各省（区、直辖市）毒情差异很大，有些省份既不与毒源地毗邻，也不是毒品过境地，案件数少，打击的毒品犯罪嫌疑人和缴毒量自然都上不去。

2.缉毒执法加分项考评及分析

包括对部、省两级目标案件侦办工作进行考核，对制造毒品案件的犯罪嫌疑人和缴获制毒物品量进行考核，对破获的制毒案件和案件中使用的前体进行源头倒查并查清的案件进行考核，还有对情报输出和情报研判、破案、追逃、表彰奖励、全国禁毒专项行动开展情况进行考核。

加分项是公安部对毒品犯罪侦查工作的突出成绩进行正向激励的重要措施。各类媒体经常会出现“侦破目标案件”的报道①法制网.海南禁毒专项行动破获公安部目标案件 9起［EB/OL］.（2011-06-16）［2021-07-10］.http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2011-06/16/content_2748380.htm?node=20908.-②中国新闻网.云贵警方破获公安部目标案件 抓获境内外毒贩11人［EB/OL］.（2012-06-25）［2021-07-10］.http：//www.chinanews.com/df/2012/06-25/3985037.shtml.-③莫嫚，王一鸣.利用物流逃避查缉武装毒贩公然围堵民警［EB/OL］.（2013-09-03）［2021-07-10］.http：//news.cpd.com.cn/n18151/c18816836/content.html.，从这些报道不难分析出，部、省两级目标案件就是在公安部或者省公安厅挂号的，案情较为严重、涉案人员较多、涉案毒品数量较大的案件。但部分基层禁毒部门均表示，有些案件实际上可以通过做工作“挂号”，所以该项目在考评指标中设置了最高的加分值。对表彰奖励的加分，是指案件侦破受政治局常委、委员、国务委员、省委书记、省长批示表扬，或者公安部通令嘉奖、通报表扬、授予集体荣誉称号、国家禁毒委通报表扬或立集体一、二等功的情况［3］。

3.缉毒执法惩扣分项考评及分析

惩扣分包括毒品未按规定报送，影响国家毒品样品数据库建设；人为拆分或重复录入案件；为对应考核出具虚假数据或证明材料；因执法过错被通报批评；以及因执法过错、办案质量问题被省级以上督察、法制、禁毒部门通报批评等情况。上述情况将根据不同标准进行扣分。进行惩扣分的设置，体现了公安部在开展绩效考核工作中，需要加强的工作建设方向，也能有效防止下级单位为了迎合考评而弄虚作假［4］。

四、禁毒工作绩效考评设计困境分析

当前对禁毒工作绩效分块考评的方式是对禁毒部门职能结构化管理的模式的体现［5］，对某一领域的政府职能进行分类管理，有一定的优势，但就禁毒工作而言，也有一些不容忽视的问题。

（一）考评指标在很长时间对禁毒工作起到良好导向作用［6］

1.实施初期对提升队伍素质和战斗力发挥重要作用

部局设置的禁毒工作绩效考评标准基本上是全国禁毒工作的指挥棒。实施绩效考评开展十多年来，考评内容已经多次调整，始终对引导全国公安禁毒系统开展肃毒、扫毒，打击整治毒品违法犯罪、防范毒品问题蔓延等方面发挥了重要作用。

2.能在不同区域实现统一的评价标准并形成导向

在考评初期，基层起诉犯罪嫌疑人数、缴毒量和案件数，以及吸毒人员动态管控网等考核内容均可以用单一的数字体现工作量。对这些内容进行考核，有明确的针对性、具体化考评内容，可以对各地的工作在同一平台上进行比较。既有利于从国家层面了解全国各省区吸贩种植毒品的情况，也方便对各地禁毒工作进行评比，以表彰先进、鞭策后进、树立榜样、弘扬正气。

（二）考评指标设置也存在不容忽略的问题

存在重打击、轻防范的现象，而且考评指标难以全面反映各地禁毒工作的特点，考评工作缺乏对过程的监控。这样的指标就可能使禁毒工作开展不够全面，也有可能导致考评数据有空子可钻［7］。由于考评还带有一定的经济奖励，这些奖励对单位办案经费是非常重要的补充。这就导致一些基层禁毒部门为了争取高分而做与禁毒实效无关的事情。比如人为拆分案、花过多精力在媒体对案件进行宣传报道以求加绩效分；还有些单位为了追求案件数而忽视甚至故意放弃对毒品案件的延伸打击④韩经纬，王兴华，任梓源.全面深化公安改革视域下我国刑事警察绩效考核制度的改革与完善［J］.辽宁公安司法管理干部学院学报，2018（3）：29-32.。因为打延伸需要花太多的时间、精力和经费，即使打到下家，也只能算一起案件，然而毒品犯罪案件打延伸，是对禁毒实效的一大冲击。［8］

考评指标中加减分项目的设置也不尽合理，比如表彰奖励加分项的设置，其中有受到高级别领导批示表扬的加分。这个规定就使部分基层禁毒部门在侦查工作完成后，还要想方设法找高级别领导批示表扬⑤章晓宇.S市公安局侦查部门民警绩效考核体系运行的研究［D］.苏州：苏州大学政治与公共管理学院，2018.。领导批示对禁毒可以起到一定的推动作用，但实战部门要批示对于禁毒实效作用却甚微。又如毒品样品数据库提供样本的扣分项，该工作对于国家毒品数据库的建设、了解掌握毒品来源的确有重要意义。该内容本来可以放在加分项，作为一项正常的工作来开展。但用扣分的形式刺激，使得基层禁毒部门产生抵触情绪。［9］

1.量化的指标无法体现扎实细致的工作量

考评需要把工作要素量化，但很多工作事实上无法量化，强行量化使一些扎实细致的工作被忽视。表面合理的评价制度，不仅不能激发基层禁毒民警的积极性，在很多时候还起了负面影响。调研中，有部分基层禁毒警表示对各项指标任务纯应付，懒于主动思考指标与实际禁毒成效之间的关系。认为自己与单位之间只有被用，而不是被信任，也缺乏向更新、更高标准提升自己的念头。

2.考核指标设计与执行仍存在一定偏差

指标由管理机关设置，较为宏观，如果对操作层面的工作了解不够透彻，指标设计就容易过于理想化。如前文提及的清零、清隐考核，这两个指标设置的初衷是为了更好地防止吸毒人员肇事肇祸情况发生，然而吸毒人员隐蔽的社会属性①DEEPAK SHARMA，NAVEEN GOEL，DINESH WALIA，et al.Prevalence and predictors of self-reported risk behaviors among male injecting drug users［J］.Indian journal of public health，2019，63（2）：114-118.，使得这个群体在现实中会采取各种对策逃避有关部门的管控，使得清零的考评导向只要在系统上面显示吸毒人员管控率达标即可。真实的情况是很多基层单位难以找到部分吸毒人员行踪。清隐虽然没有直接考评，但曾经开展过相关的专项行动，并在新发现吸毒人员和吸毒人员查处率中有考核。因此有不少民警错误地认为，当初对吸毒人数不应该如实填报。②从访谈民警反馈收集的信息。

3.考评难以细致体现各地毒情的差异③从样本省（区）调研获得的信息。

中国幅员辽阔，各地毒情差异较大。没有评价指标，难以对各地禁毒工作开展情况进行有效评估；但以一个标准评价全国各地开展禁毒成效，既缺乏地区差异，又难以全面体现基层工作的艰巨性，显然不够公正客观。考评指标过细，基层会为了完成指标而围绕指标开展工作，不加分的事不做，加分的事尽量做，导致禁毒工作失去本应坚守的实效。考评指标笼统，基层又会觉得无从下手，以至于不知如何开展具体工作。考评指标设置过高，还会导致某些采取不正当手段完成任务或弄虚作假的现象出现④根据调研中基层禁毒部门对考评指标评论梳理。。特别是绩效考核的结果与民警的晋升、培训、薪酬关联不大，无法运用到人事管理层面，使得基层禁毒部门具体工作人员缺乏通过考评实现自我价值的心理预期⑤临公政.提升公安工作整体效能的县级公安机关管理模式——记临安市公安局探索实践绩效管理工程［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2014（3）：109.。

4.基层超负荷运转情况未在考评指标体现

民警超负荷运转几乎是公安机关共同面临的难题⑥章晓宇.S市公安局侦查部门民警绩效考核体系运行的研究［D］.苏州：苏州大学政治与公共管理学院，2018.。从调研的情况看，不少省份不少基层禁毒大队都是在岗7人，一年逮捕指标90～98人；除此之外，民警还需要承担情报收集、禁毒宣传、社区戒毒等日常工作，每一项工作都有独立的考评指标需要完成，因此基层禁毒民警长期都是“白加黑”“五加二”的模式在运转。但历年的考评指标中都没有涉及对民警的工作强度的评价，高强度的工作得到的是和普岗民警一样的考核结果，同时还要面对更少的提拔机会，使得基层禁毒民警工作积极性受到较大打击。

五、禁毒绩效考评体系设计的方向思考

禁毒工作的特殊性，使得这项工作绩效考评体系设计理应包含打、防、管、控等诸多指标。在对4个层级16个单位调研的过程中，绝大部分领导和民警都表示，禁毒工作是义举、善举，是有情怀的事业，即使很辛苦，也愿意一直坚持做下去。

在深入调研国内基层禁毒部门的工作现状，并梳理了国内外学者对绩效主义的反思，参考了西方典型国家政府绩效考评研究“公共选择取向原则”⑦赵路，聂长虹.西方典型国家政府绩效考评的理论实践及其对中国的启示［J］.宏观经济研究，2009（3）：82-89.的框架，研究了当前禁毒绩效考评的效能，包括考评内容对禁毒民警责任心的影响，还有考评结构对禁毒工作的调控，以及考评工作组织的透明性等几个方面的问题后，笔者认为，禁毒绩效考评体系设计应综合考量以下几个方向的内容：

（一）禁毒绩效考评目标设置应对禁毒工作起到科学导向作用［10］

毒品问题的治理是一个庞大的系统工程，禁毒工作的绩效考评目标应该从毒品治理的规律入手，围绕毒品问题治理的关键要素设置，考核的指标完成应以尽量接近或达到毒品治理的目标为基础。

经济学与政治学结合的公共选择理论对禁毒绩效考评框架的设置有一定积极的作用，但也存在一些需要“纠偏”的现实状况。应从更重视毒品问题治理的成效和质量入手，引导各地禁毒部门结合各自毒情的实际，选择更贴合实际的考评框架。

（二）禁毒绩效考评指标设置应尊重禁毒工作的特殊性［11］

1.不能继续以发案数持平或增长作为考核基数

通过多年的治理，全国的毒情形势已经出现下降的拐点①见《2018年中国毒品形势报告》《2019年中国毒品形势报告》，以及中国禁毒.我国禁毒工作取得“三降三升”新成效。，而且因毒品犯罪案件的特殊性，导致发案率与故意杀人、抢劫等传统刑事案件有显著差别；特别是制毒案件有一定的迁移性，一个省区打击力度加大，制毒技师和设备就会迁移到另一个省区，持续设置增幅考评指标易导致基层养痈遗患。

2.应理性对待吸毒人员戒断率、管控率

戒毒操守维持是全球亟待攻克的难题，社区戒毒人员要在尽量长的时间内维持操守，就需要离开原来的“毒友圈”。在异地执行社区戒毒的程序尚未全国规范的情况下开展，不应简单地把社区戒毒人员留在户籍地执行戒毒操守考评［12］。

3.预防教育指标的设置应该更精细化

不应再简单地以建多少园地、培训多少预防教育师资、受教育人数多少作为考评标准，以有多少次宣传活动被媒体报道作为评价标准。应从教育成效上、受教育个体对涉毒行为的拒止能力方面进行评估。

（三）及时调整并提高评价指标的应用

及时对绩效评估系统执行情况进行调查收集，对反馈比较突出的问题及时进行调整。在授予荣誉、职级提升方面，提升民警对指标执行力的获得感，或者以培训、进修等方式帮助民警提升个人素质和综合能力。

六、结论

禁毒绩效考评制度设置的初衷也是为了最终打赢禁毒人民战争。以“公共选择导向”作为禁毒绩效考评的依据，有一定的合理性。但禁毒作为一项“事关国家安危、民族兴衰、人民福祉”的宏观系统工程，以此导向作为考核框架设置存在一定缺陷，需要进行必要的调整。根据总体目标科学设计、仔细斟酌、认真规划考评指标，方能使绩效考评结果助力禁毒工作。