网络空间国际规范生成：现状、难点与进路

黄子豪

自互联网诞生以来，国际社会就在不断探索网络空间的行为规范。在互联网发展初期，人们认为互联网应独立于现实空间成为信息自由传播的工具，要形成一套独立于政府的全新的治理模式。然而随着互联网的迅猛发展和广泛应用，网络犯罪、网络恐怖主义成为全球性问题，各国政府逐步开始通过立法和行政手段参与网络空间治理。由于互联网的跨国属性，生成符合各方利益的网络空间国际规范也成为大多数政府、跨国企业等行为体的共识。但由于互联网技术的快速发展，互联网的内生性特点，以及美国在网络空间的先发优势和主导地位等因素，一个能被广泛接受的网络空间国际规范迟迟未能诞生。长期以来，全球网络空间治理体系处于不公正、不合理、不平等、不稳定的状态，不完善的网络空间治理规则阻碍了全球网络空间的健康发展。①张家栋：《构建公正合理的国际网络治理新体系》，中国政府网，2015年12月19日，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/19/content_5025721.htm时至今日，全球网络空间治理规则仍以软法为主，约束力较弱，既有国际共识和法规在网络空间的适用性亦不明确。①李传军：《构建全球网络空间治理规则的问题与对策》，载《武汉科技大学学报（社会科学版）》2019年第5期，第520-526页。

从国内层面看，随着网络技术与应用的不断发展，网络空间加速向现实空间的政治、经济、文化、社会、军事等各领域融合渗透，西方“去政府化”的以所谓的“互联网自由”为基础的“多利益相关方”网络空间治理模式已不能满足现实需要。包括西方发达国家在内的各国政府对国内网络空间治理的主导权在不断加大，政府通过内容监管、数据治理、反垄断调查等多种手段，对互联网巨头实现了相对以往更为有效的管控。网络空间治理呈现“再国家化”趋势。②沈逸：《为全球网络空间治理良性变革贡献中国方案》，载《学术前沿》2020年1月，第36～42页。从国际层面看，当今世界，全球实力分布格局发生了根本性变化。战后美国经济和军事上的支配地位创造出的经济、技术事务与安全问题分离的异例，③基欧汉，约瑟夫·奈著，门洪华译：《权利与相互依赖》，北京大学出版社2012年，第39～40页。正随着美国国力转衰逐渐消亡。网络空间正在成为大国博弈的重要领域和工具，以政治、安全因素主导经济、技术事务的情形在网络空间将会愈发频繁。④郎平：《国家间网络安全竞争的特点》，载《战略决策研究》2020年第2期，第84～104页。在“自下而上”和“自上而下”两个因素的共同影响下，西方发达国家正在抛弃以往的新自由主义视角，逐渐倾向于通过现实主义考量将网络空间作为地缘政治权力争夺的新领域。受此影响，网络空间国际合作“内顾化”风险增加，西方发达国家由多边主义转向双边，并将本国利益而非维持“统一、自由”的互联网作为最高目标的可能性大为增强，促进网络空间国际规范生成的动力正在消失，网络空间无序化风险增加。在这一背景下，2020年新冠肺炎疫情期间网络空间虚假信息泛滥，严重干扰了全球抗疫的共同努力，再次证明网络空间治理是全球治理中的重要组成部分，生成促进网络空间有序发展的国际规范十分必要。为此，有必要对网络空间国际规范生成做梳理回顾，分析大国博弈态势下全球网络空间治理难点与分歧，找出在这一大背景下中国参与推动网络空间国际规范生成的路径。

社会学和国际关系理论一般将“规范”理解为特定社会群体的共同行为模式。有关国际规范的研究一般集中于国际规范的扩散、内化①徐秀军：《规则内化与规则外溢——中美参与全球治理的内在逻辑》，载《世界经济与政治》2017年第9期，第62～83页。和竞争，②赵瑞琦：《网络安全国际规范博弈：理论争鸣与价值再造》，载《南京邮电大学学报（社会科学版）》2018年第5期，第1～10页。对国际规范生成的专门研究相对少见。③Ronald B Mitchell，Charli Carpenter，“Norms for the Earth：Changing the Climate on‘Cli⁃mate Change’”，Journal of Global Security Studies，Vol.4，No.4，2019，pp.413-429.芬尼莫尔（Finnemore）和斯金克（Sikkink）有关国际规范动力学的研究将国际规范定义为“既定身份下恰当行为标准”，并就规范的创建、扩散直至内化的生命周期做了初步分析。④Martha Finnemore and Kathryn Sikkink，“International Norm Dynamics and Political Change.”International Organization，Vol.52，No.4，1998，pp.887-917潘亚玲着重对国际规范生成理论作了进一步扩充，创建了“安全化”视角下的国际规范生成模型，并将国际规范的生成和演变与时空环境和理性设计作了联系。⑤潘亚玲：《国际规范生成：理论反思与模型建构》，载《欧洲研究》2019年第5期，第45～67页。“安全化”即哥本哈根学派提出的将某一议题社会建构成为“实际威胁”的过程，“当某一议题被表述为对特定指涉对象的存在性威胁时，它就是安全议题”，应当采取紧急措施。⑥Barry Buzan，Ole Waever，Jaap De Wilde，Security：A New Framework for Analysis，（Lyn⁃neRienner，1998），p.176.

本文对网络空间国际规范生成作简要回顾，厘清大国博弈时空环境下网络空间国际规范生成的现状与难点，对网络空间国际规范生成中“安全化”逻辑的变迁作分析。本文认为，西方发达国家以往新自由主义为内核的网络空间国际规范“安全化”逻辑将难以适应大国博弈的地缘政治形势，规范蓝本无法进一步细化和内化，网络空间国际规范生成将面临重大调整或经历较长的搁置期。同时参考国际规范生成的历史经验，探索大国博弈形势下中国参与网络空间国际规范生成的可行进路。

一、网络空间国际规范的生成与调整

以“安全化”视角下的国际规范生成模型梳理网络空间国际规范的历史可以看出，现阶段网络空间国际规范的议题已经生成，网络空间的各类问题已经完成“安全化”操作，确立了“安全化”逻辑。政府、企业、国际组织等网络空间行为体（即“安全化施动者/规范倡导者”）正在就网络空间国际规范进行公共辩论，试图说服听众接受网络空间的“安全化”逻辑，形成网络空间国际规范的公共倡导联盟。这些努力已经取得了一定成果，部分国际规范已经进入政治辩论进程。一些国家开始建立规范创建者联盟，试图寻找或创建能够将网络空间国际规范蓝本具体化的平台。但由于时空环境的变化，导致网络空间国际规范原有的“安全化”逻辑发生调整，西方以新自由主义为基础的“互联网自由”语境下的网络空间安全逻辑开始被现实主义地缘政治语境侵蚀，原有的网络空间国际规范生成进程或发生较大调整或陷入停滞。

（一）前大国博弈时期的网络空间国际规范生成

以国际规范生成模型分析网络空间国际规范生成进程可以发现，网络空间国际规范已经完成公共议程创建，正处于公共辩论阶段，甚至已初步进入政治辩论阶段。自上个世纪90年代起，网络空间就已成为各方关注的话题。在数十年间，网络空间治理理念经历了从“自由放任”到“全球治理”的过程。但本质上，无论是更早期的《互联网独立宣言》还是联合国信息社会世界峰会的召开，尽管主张和形式各异，将网络空间问题“安全化”的进程已经启动，网络空间国际规范的公共议程创建已经完成。

进入21世纪第二个十年，随着“棱镜门”等事件和网络技术的快速发展，各方对于网络空间的利益和主张逐渐明确，逐渐形成符合各自发展利益的网络空间国际规范主张，塑造了本国网络空间问题的“安全化”逻辑。上海合作组织、世界互联网大会、联合国政府专家组、北约网络合作防御卓越中心、网络空间稳定委员会等国际组织和平台，甚至微软等互联网企业纷纷提出网络空间国际规范蓝本，并随着互联网技术发展与网络空间的变化，逐步提升规范的具体性、持久性和一致性，试图推动网络空间国际规范由弱规范向强规范转变。

将以往现实空间国际规范向网络空间扩展的努力取得了一定成果。2013年和2015年，联合国政府专家组成果报告两次确认国际法适用于网络空间。北约网络合作防御卓越中心则更进一步，试图建立适用于网络空间的国际法体系。其牵头制定的两版《塔林手册》，在国际法在网络空间适用性达成的初步共识上，对国际法具体适用问题进行了详细的讨论，初步构建了一个包括战时法和平时法的相对完备的网络空间国际规则体系。①黄志雄：《网络空间国际规则制定的新趋向》，载《厦门大学学报》2018年第1期，第1～11页。但在网络空间的一些新问题上，现实空间国际规范并无可参照的做法，而各国正是在这些问题上存在重大分歧。

在生成新的网络空间国际规范的努力上，欧洲国家对建立网络空间国际规范最为积极。例如，2018年法国总统马克龙提出的《网络空间巴黎倡议》囊括了网络空间稳定委员会，微软等非国家行为体所推动的规范，提出要“促进网络空间负责任国际行为规范和建立信任措施的广泛接受和实施”。②Paris Call for Trust and Security in Cyberspace，https：//pariscall.international/en/principles后续在荷兰政府支持下，网络空间稳定委员会于2019年11月12日发布了《推进网络空间稳定性》（Advancing Cyberstability）报告，③GCSC，Advancing Cyberstability，2019，https：//cyberstability.org/gcsc-advancing-cybersta⁃bility/在其以往的主张上，进一步提出了促进网络稳定的框架、四项原则、八条行为规范以及六点建议，试图提出能够在各方形成共识的基础性主张。欧洲采取的新自由主义为基础的网络空间国际规范以维护互联网完整性、推崇“多利益相关方”治理模式为特征，尽管承认主权在网络空间的适用性，但竭力淡化政府在互联网治理中的角色。总体上，这些网络空间国际行为规范反映的是西方发达国家立场和诉求，并未得到全球性的广泛认同。这些规范忽视了发展中国家对于构建以主权、和平、开放、有序的为特征网络空间的诉求，没有体现发展中国家关心的议题。

美国则长期利用其在互联网技术及应用上的优势谋求自身利益。通过对外鼓吹“互联网自由”，即公开和不受国家主权约束的信息自由流动，进行实际上的对外监控和对内控制。④沈逸：《强推“互联网自由”互联网绑上美国外交政策战车》，中新网，2011年2月27日，http：//www.chinanews.com/gj/2011/02-27/2871012.shtml作为网络空间的霸权国家，美国一直以冷战思维试图在网络空间确立其压倒性优势和主导地位并谋求自身相对利益，对生成网络空间国际规范并不热心。

这一时期西方针对网络空间的“安全化”逻辑集中于经济安全、社会安全两个类别，军事安全和政治安全相对较少。各方提出的网络空间国际规范蓝本主要将互联网视为公共产品，在各类文本中强调网络空间的安全威胁对于商业部门和个人的影响。近年来，由于社交媒体与选举的联系日趋紧密，“剑桥分析”事件被认为对美国大选结果造成了影响，“预防境外行为体通过恶意网络活动破坏选举进程”①Paris Call for Trust and Security in Cyberspace，https：//pariscall.international/en/principles等政治安全领域的话语才进入网络空间国际规范生成的“安全化”逻辑。

（二）西方网络空间国际规范面临较大调整

当时空环境发生变化时，旧有规范难以实现利益最大化和多方共赢，同时也难以应对新的挑战，因此出现新的规范就成为必然。②潘亚玲：《国际规范生成：理论反思与模型建构》，载《欧洲研究》2019年第5期，第45～67页。随着大国地缘政治博弈向网络空间快速渗透，网络空间治理日益呈现碎片化、对抗化趋势，网络空间军事化、武器化进程加快。网络空间的国家权力争夺，乃至国家与非国家行为体之间的权力争夺逐步激化。网络空间治理原有以打击网络犯罪、网络恐怖主义、维护互联网完整性为主轴的“安全化”逻辑，逐渐被强调政治安全和军事安全的“安全化”逻辑替代。“安全化”逻辑的变化并不必然导致国际规范的变迁，也可能导致国家间关系紧张甚至冲突。为适应“安全化”逻辑和具体实践的剧烈变化，网络空间国际规范生成必然面临较大调整压力，原有的生成努力将陷入停滞。

美国在网络空间国际规范方面态度的转变是主要诱因，网络空间最重要的行为体之一成为了既有网络空间国际规范的破坏者。早在2009年，美国开发的“震网”病毒就对伊朗核设施造成了破坏，③Kim Zetter，“An Unprecedented Look at Stuxnet，the World's First Digital Weapon”，Wired，November 3，2014，https：//www.wired.com/2014/11/countdown-to-zero-day-stuxnet/但此时美国仍在国家战略层面鼓吹“互联网自由”。2012年，美国国家情报委员会坦言“很有可能发生网络军事竞赛”。④National Intelligence Council，GLOBAL TRENDS 2030：Alternative Worlds，November，2012，P.70，https：//globaltrends2030.files.wordpress.com/2012/11/global-trends-2030-november2012.pdf2018年9月，特朗普总统上台后签署的《美国国家网络战略》正式将“美国优先”战略引入网络空间，该战略明确指出“战争期间，美国网络部队将会配合海陆空及太空力量共同作战”，全面倒向现实利益和安全考量，使美国的网络空间战略转向了更富进攻性的立场。⑤赵晨：《特朗普政府<美国国家网络战略>评析》，载《国际研究参考》2018年12期，第8～12页。后续多次有报道称，美国对俄罗斯、伊朗等国进行了网络攻击。①David E.Sanger andNicole Perlroth，“US Escalates Online Attacks on Russia’s Power Grid”，The New York Times，June 15，2019，www.nytimes.com/2019/06/15/us/politics/trump-cyber-russiagrid.amp.html②Julian E.Barnes and Thomas Gibbons-Neff，“US Carried out Cyberattacks on Iran”，The New York Times，June 22，2019，https：//www.nytimes.com/2019/06/22/us/politics/us-iran-cyber-at⁃tacks.html2020年7月，特朗普甚至在采访中公开承认美国已经对俄罗斯进行了网络攻击。③《特朗普首次承认下令攻击俄网络机构》，北京日报客户端，2020年7月12日，https：//bai⁃jiahao.baidu.com/s？id=1672015445707962079&wfr=spider&for=pc在美国的推动下网络空间军事化势头已难以避免。

欧盟在特朗普政府“美国优先”战略的压力下，开始在“主权欧洲”的话语体系下推动对外战略转型。④金玲：《“主权欧洲”：欧盟向“硬实力”转型？》，载《国际问题研究》2020年第1期，第67～88页。在技术领域，欧盟委员会主席冯·德莱恩于2020年初提出“技术主权”概念，表示欧盟将“根据自己的价值观并遵守自己的规则来做出自己的选择”，⑤Von der Leyen，“Shaping Europe's digital future”，Modern Diplomacy，February 21，2020，https：//moderndiplomacy.eu/2020/02/21/shaping-europes-digital-future/试图减少欧盟在包括互联网在内的技术领域的对外依赖，“凭借自身实力成为一个科技超级大国”。⑥Carla Hobbs，“Europe’s digital sovereignty：From rulemaker to superpower in the age of USChina rivalry”，European Council on Foreign Relations，July 30，2020，https：//www.ecfr.eu/publica⁃tions/summary/europe_digital_sovereignty_rulemaker_superpower_age_us_china_rivalry欧盟未来在网络空间国际规范生成领域也会采取类似调整，更多地将地缘政治纳入其考量。德国总理默克尔2019年11月呼吁在与硅谷的竞争中维护自身“数字主权”。⑦Guy Chazan，“Angela Merkel urges EU to seize control of data from US tech titans”，Finan⁃cial Times，2019，https：//www.ft.com/content/956ccaa6-0537-11ea-9afa-d9e2401fa7ca随后欧盟在其《欧洲数据战略》中表示，将加快数据领域立法、加大投资力度、鼓励技术发展，确保其在全球数据经济竞争中的地位。⑧COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT，THE COUNCIL，THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMIT⁃TEE OF THE REGIONS A European strategy for data，European Commission，February 19，2020，https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？qid=1593073685620&uri=CELEX%3A52020DC0066

但总体上，欧盟仍具有长期战略规划能力，能够平衡短期得益与长期发展，同时由于其在互联网领域的相对弱势，其对网络空间国际规范生成仍有一定诉求。2020年10月，欧盟成员国联合其它国家提出制定“推进网络空间负责任国家行为的行动纲领”，试图整合联合国政府专家组和开放式工作组，以期搭建能够继续推动构建网络空间国际规范的新机制。①The future of discussions on ICTs and cyberspace at the UN，UNARM，October 2020，https：//front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/10/joint-contribution-poa-future-of-cyber-discus⁃sions-at-un-10-08-2020.pdf

现有的西方网络空间国际规范公共议程基本上生成于大国博弈尚不激烈的时期，其新自由主义逻辑内涵并不必然适用于现阶段地缘政治不断渗透的网络空间国际治理态势。正如相互依赖增加了对全球公共产品的需求，随着逆全球化潮流涌动，贸易保护主义和现实主义地缘政治将削弱全球公共产品的存在基础，现阶段对多边规则、制度的需求在不断下降。2020年初，世界经济论坛认为网络倡议将2020年在数量上将达到饱和，而转为加强协调合作，各类倡议进入“优胜劣汰”阶段。②Why 2020 is a turning point for cybersecurity，World Economic Forum，January 2020，https：//www.weforum.org/agenda/2020/01/what-are-the-cybersecurity-trends-for-2020/

当“安全化”逻辑发生变化，其生成的国际规范势必面临调整。这种调整并非自发性的，对国际规范生成不必然有正面作用，分裂和极化的可能性也在增加。目前推动生成网络空间国际规范公共辩论的新自由主义“安全化逻辑”正逐步被地缘政治驱动的大国竞争和安全焦虑所替代。近期美国利用身为公共产品提供者的优势，对中资技术企业、互联网应用的打压将进一步加重这种焦虑。在此种焦虑下，网络空间问题的公共辩论对于国际规范生成很难起到正面作用，甚至是“去规范化”的，原先已在公共辩论中形成初步共识的国际规范蓝本正在逐步被摒弃。可以预见，网络空间国际规范生成将经历一次较大调整。如这轮调整无法协调新逻辑下的网络空间各行为体行为，那么网络空间国际规范生成恐面临较长的停滞期。然而在2020年新冠肺炎疫情的黑天鹅事件中，全球地缘政治博弈并未放缓，而西方主导的网络空间国际规范生成在国际交流受限的情况下没有形成大的突破，故而网络空间碎片化、无序化风险增加。

二、现阶段网络空间国际规范生成的难点

在原有网络空间国际规范的“安全化”逻辑基础逐渐“变质”，网络空间国际规范生成动力减弱的同时，网络空间治理既有的难点继续存在，并随着网络空间与现实空间的加速融合以及新冠肺炎疫情这一“黑天鹅”事件而日益复杂化，致使生成符合大国博弈现状的新的国际规范将面临更为复杂的局面。本文在卡内基国际和平基金的关于网络安全规范的研究①Ruhl et al.，“Cyberspace and Geopolitics：Assessing Global Cybersecurity Norm Processes at a Crossroads”，Carnegie Endowment for International Peace，February 26，2020，https：//carnegieen⁃dowment.org/2020/02/26/cyberspace-and-geopolitics-assessing-global-cybersecurity-norm-processesat-crossroads-pub-81110基础上作进一步延展，将现阶段网络空间国际规范生成的难点归纳为以下五个方面。下面将结合“安全化”视角下的国际规范生成模型对网络空间国际规范生成难点进行分析，为找出基于政治安全和军事安全的替代“安全化”逻辑，且能够最大化网络空间经济和文化效应的网络空间国际规范的进路打好基础。

（一）网络空间的特性

网络空间的特性为网络空间国际规范生成造成的技术性困难将持续存在。首先，网络空间概念缺乏明确定义和边界而其含义又极为广泛，涵盖从信息基础设施到虚拟空间行为者和管理者的不同维度。简单规范难以规制纷繁复杂的网络行为，网络空间的虚拟特性也使得现实空间的现有规范不能作为有效参照。这就限制了各国针对网络空间问题立法的效率，连带着对各国间监管体系的协调沟通产生了负面影响。

其次，网络空间相关技术快速发展，规范生成的效率难以及时应对网络空间的行为的变化。随着技术的快速发展，行为者之间、行为者与基础设施之间的行为模式发生着快速变化，而且这种变化难以得到有效预见，远快于国内立法和国际规范生成的速度。当国际规范生成的公共议程进入政治辩论阶段，其所指涉的问题以及时空环境本身很有可能已经发生了变化——以往的“互联网治理”向“网络空间治理”演变的过程中，新自由主义为核心的网络空间国际规范在形成全球共识前就已经“过时”。因此从生成难度上看，网络空间国际规范要大于以往各类议题。

再次，网络空间进入门槛极低，如需确保各类行为体均遵守规范，需要各国掌握足够的技术手段，展现非常强大的执行能力。换言之，维护网络空间行为规范需要较高的执行成本。在全球互联网基础资源和网络空间安全能力极大不平衡的情况下，许多国家尚难以对网络空间行为进行有效规制，更谈不上生成符合其利益的国际规范，网络空间国际规范生成完全依赖个别国家的意愿。

（二）国家行为缺乏透明

与传统现实空间行为不同，网络空间行为具有更强的保密性，网络攻击行为成本较低且难以追溯，因此一些国家不可避免地将网络作为达成国家目的的工具。随着物联网、区块链、量子技术等新一代信息技术的发展，网络攻击行为的隐蔽性进一步增强，网络攻击溯源难度进一步增加，跨境网络攻击已成为网络空间治理的难题。①梁思雨，孔华锋：《跨境网络攻击治理及中国方案》，载《计算机应用与软件》2019年12期，第303～308页。

由于网络空间是一个开放性的互联体系，缺乏统一、权威的监管，第三方很难清晰了解目前网络空间实际发生的行为。遭受网络攻击的受害国本身如不具有一定技术能力很难查清网络攻击者的身份，更不用说考察某一国家的行为是否符合国际规范。尽管奥巴马政府对外宣称要建立开放、透明、安全、稳定的网络空间，②Five Things to Know：The Administration's Priorities on Cybersecurity，the White House Pres⁃ident Obama，https：//obamawhitehouse.archives.gov/issues/foreign-policy/cybersecurity.但也是在其任内斯诺登公开揭露了美国对他国实施大规模网络监控的行为。

在网络空间“易攻难守”的情况下，违反网络空间国际规范的行为难以追踪和溯源，违反规范的道德和实际成本较低，使得国家更倾向于利用网络空间谋取利益，严重削弱了网络空间国际规范的权威性和约束性。此外，由于网络空间的新兴性和复杂性，在国际法领域网络攻击行为的定义仍未有国际共识，网络攻击难以区分是犯罪行为还是军事行动，导致采取网络攻击行为很难受到有效遏制和惩治。

（三）网络与现实加速融合

随着互联网与人类生产生活的加速融合，现实空间的治理模式开始向网络空间延伸，传统安全与网络空间安全联系愈发紧密。政府在网络空间治理领域扮演的角色愈发重要，政府的利益和诉求开始更多地反映在网络空间治理议题上。对内，现实空间的强主权属性推动各国政府的网络空间治理理念正在由“统一且自由的互联网”向“网络主权”转变，各国的政策立场更加明确，开始设立专门法律和机构对本国境内的互联网基础设施和网络空间行为体的活动进行规制。对外，由于网络空间实力对比的极大不平衡，各国为维护自身安全、扩大自身利益，以欧盟《通用数据保护条例》和美国《澄清域外合法使用法案》为代表的具有“长臂管辖”效应的法律法规不断涌现，各国的国内规则在外溢的同时发生碰撞。

在这一变动的大趋势下，形成全球统一的网络空间国际规范的难度进一步增加。以往占据主流的以私营部门为主导的治理机制（IETF、ICANN等）和主导权缺位的治理机制（WSIS、IGF）难以反映这种变化，近年来在国际规范领域较少有实质作为，反而是传统的政府间国际组织（联合国、上合组织、G20等）在引入网络相关议题后，在经济、安全等“高政治”领域的网络空间国际规范生成方面形成了较显著的成果。①郎平：《网络空间国际治理机制的比较与应对》，载《战略决策研究》2018年第2期，第89～104页。

（四）大国推动规范扩散意愿缺失

霸权国有利于国际体系的稳定和公益的实现，但如果霸权国自身损害公益以谋私利，以霸权国为主导的霸权体系将会被极大削弱。②倪世雄：《当代西方国际关系理论》，复旦大学出版社2018年版，第328～330页。现阶段世界经济逆全球化趋势愈演愈烈，特朗普政府领导下的美国作为网络空间的单一霸权国家，倾向于采取单边主义和贸易保护主义政策，将网络空间作为获取相对得益的手段，无意推动构建一个有全球共识的网络空间国际规范。这与西方以往试图推动的新自由主义网络空间国际规范背道而驰，致使相关规范的存在基础受到极大削弱，使得已形成的公共议程难以推动规范进一步扩散。由此一来，现有以新自由主义为基础的网络空间国际规范生成“安全化”驱动者在美国的“美国优先”战略压力下，被迫开始向以地缘政治为基础的“安全化”逻辑转向，最终将导致两种情形。一是全球范围的网络空间国际规范生成和扩散乏力，由于全球地缘政治“离心力”导致很难形成具有广泛共识的网络空间国际规范，同时现有规范的推动者也无力将蓝本进一步发展细化。二是地缘政治下的政治安全和军事安全相关网络空间国际规范生成和扩散加速，网络空间治理阵营化加剧。

随着2020年美国大选落幕，我们必须对可能到来的后特朗普时代的美国网络空间政策进行评估，判断美国参与推动网络空间国际规范生成的意愿是否会因此发生调整。经过前文分析我们可以看到，美国对于网络空间国际规范生成兴趣缺失是一贯且符合自身利益的，特朗普政府在这一方面并未有颠覆性的举措。拜登在竞选期间尽管承认网络安全的重要性，但对网络空间秩序并未提出创新性的观点。有消息称，他将保留甚至加强特朗普关于网络空间军事化的举措。①Eric Geller，“Biden prepping to ramp up U.S.cyber defenses-while keeping some Trump poli⁃cies“，POLITICO，20th August，2020，https：//www.politico.com/news/2020/08/20/joe-biden-cyberdefenses-399530因此即便拜登成功当选，美国的网络空间战略应不会有太大调整，网络空间国际规范动力缺失的问题极大可能将在未来几年继续存在。

（五）正向规范内化动力缺乏

目前看来，网络空间国际规范的“内向约束力”较低，世界上部分大国仍将网络作为获取国家间相对优势的工具。温特将国际规范内化分为武力、代价、合法性三级。②亚历山大·温特著，秦亚青译：《国际政治的社会理论》，上海世纪出版集团2014年版，第261～268页。在现阶段霸权国家对外干涉意愿降低导致传统武力干预缺失，以及全球多边主义受挫的情况下，以武力和合法性为推动力的网络空间国际规范内化动力缺乏。

从代价的层面来看，国家承认和内化国际规范通常需经过成本收益考量，只有当遵守规范的收益大于成本时，规范才会被遵守。在全球互联网技术水平、网络攻防能力、互联网经济体量存在较大差距的情况下，一些国家认为遵守西方主导的网络空间国际规范的收益并不明显，使得相关国际规范扩张难度较大。如前所述，网络空间“易攻难守”的特点使得确保境内甚至跨国网络行为者遵守相关规范需要有较高的技术实力并付出较大成本。而现阶段霸权国家维持世界秩序的意愿降低，使得利用网络空间实现自身利益的成本相应降低，网络空间正面临“霍布斯”式的非正式国际规范蔓延的风险。

综上所述，一是现阶段网络空间内生性特点持续存在，且随着技术和应用的发展有进一步复杂化的趋势，形成有效规范仍存在一定难度；二是全球地缘政治格局致使现有国际规范“安全化”逻辑的存在基础受到削弱，其扩散和内化的动力匮乏。如长此以往，现有网络空间国际规范生成的公共议程恐出现存在性危机。

三、网络空间国际规范生成的进路

生成符合各方利益的网络空间国际规范，有助于网络空间更好地发挥正面作用服务人类。在面临百年未有之大变局之时，中国应承担起自身的历史责任，继续推动网络空间国际规范生成。尽管上述五个方面为网络空间国际规范生成带来较大困难，但历史经验也表明，国际规范并非与大国博弈互斥，在两极对抗的冷战时期依然存在阵营内甚至跨阵营的国际规范，对全球风险管控起到了正面作用。

有效推动网络空间国际规范生成核心在于形成能够促进网络空间和平、安全、开放、有序发展的基于政治安全和军事安全的“安全化”逻辑，通过温特的武力、代价、合法性三个层面实现网络空间国际规范的扩散和内化。总体上可采取三重进路。一是推动形成积极的公共议程。应推动设置以和平、安全、开放、有序为主基调的公共议程，着力将习近平总书记提出的网络空间命运共同体理念推广成为国际共识。二是加强区域性规范生成合作。可先从加强区域性网络空间国际规范生成合作入手，通过构建符合域内国家利益的区域性规范，形成示范效应，加快网络空间国际规范的生成与扩散。三是持续加强网络攻防能力建设。推动形成新的平衡的网络空间攻防能力分布态势，有助于促进网络空间国际规范的生成，构建多边、民主、透明的网络空间治理体系。

（一）推动形成积极的公共议程

芬尼莫尔和斯金克认为“各国都遵循将行为与特定身份联系起来的规范，这些身份‘使他们感到自豪，或从中获得自尊’”，指出了道德在国际规范生成中的正面作用。①Martha Finnemore and Kathryn Sikkink，.“InternationalNorm Dynamics and Political Change.”International Organization，Vol.52，No.4，1998，pp.887-917.历史经验也表明，推动积极的公共议程，在议题上形成道德优势有助于推动国际规范的建立。以军控领域为例，当核战争的威力足以毁灭全人类时，削减核武器成为了具有道德优势的行为，美国内部的核裁军呼声是《中导条约》签署的重要推动力之一。②郭晓兵、龙云：《<中导条约>与全球战略稳定论析》，载《国际安全研究》2020年第2期，第49～72页。在禁止集束弹问题上，一些非政府组织将挪威树立为道德领袖，在国际谈判中迫使英国放弃原有以利益为基础的立场转为支持禁止集束弹，以免受到国际社会谴责。①Ronald B Mitchell，Charli Carpenter，“Norms for the Earth：Changing the Climate on‘Cli⁃mate Change’”，Journal of Global Security Studies，Vol.4，No.4，2019，pp.413-429.

中国推动发展网络空间国际规范的目的是通过国际社会平等参与和共同决策，构建多边、民主、透明的全球互联网治理体系，让网络空间更好地造福人类，符合历史发展的规律也符合全人类的利益。因此我们应有足够的自信，积极推动设置以和平、安全、开放、有序为主基调的公共议程，缓和网络空间国家行为不透明带来的不信任问题，继续着力将习近平主席提出的网络空间命运共同体理念推广成为国际共识。应在某些国家鼓吹竞争与对抗的时候继续保持战略定力，坚守开放合作的理念，提供更多国际公共产品，建立推动符合我发展利益相关主张的对话渠道和国际平台。2020年9月，王毅外长提出《全球数据安全倡议》针对美国放弃多边主义实施网络霸权的行为作出了有力回应，在国际上赢得了广泛赞赏，有利于推动相关公共议程广泛、深入发展。②《意大利专家：中国提出的“全球数字安全倡议”为推动全球数字治理提供了契机》，国际在线，2020年9月17日，http：//news.cri.cn/20200917/5acd1a3e-441d-20c8-eaed-b78e1d3b586e.html未来可进一步推动倡议具体化、落地化，形成可行的数据安全认证机制，构建一套以开放、安全、稳定为核心的数据安全国际规范。

此外，国际规范问题在西方实践中常呈现出道德等级的色彩，对于中国等新兴国家主导规范生成颇有异见，③吴白乙：《国际规范的道德与现实问题》，载《欧洲研究》2006年第6期，第29～31页。在网络空间亦不例外。潘亚玲认为其主要原因是主流国际规范理论都假设了规范生成时期规范倡导者的正确性，并将西方假定为理应的规范倡导者，广大非西方国家为规范追随者、接受者，甚至反对者。④潘亚玲：《国际规范生成：理论反思与模型建构》，载《欧洲研究》2019年第5期，第45～67页。任何试图改变过时规范的动作都被冠以“修正主义”的帽子，而在规范生成中话语权的增加也被视作对现有规范的挑战。对此，中国有必要团结广大非西方国家，努力解构网络空间国际规范的道德等级制，积极设立网络空间相关公共议程，推动构建符合全球普遍利益的网络空间国际规范。

（二）加强区域性规范生成合作

世界正处于大发展大变革大调整时期，和平与发展仍然是时代主题。网络空间的特点使得网络空间的问题不能只靠任何单一国家自己解决。只有加强国家之间的互助合作，才能有效应对网络犯罪、数字鸿沟等各类问题，使各国共享互联网发展红利，实现网络空间对人类利益的最大化。鉴于目前大国间存在较大分歧，且全球网络攻防能力和发展水平仍处于不平衡状态，网络技术强国从网络空间无序状态牟利的收益大于成本，因此短时期难以形成大范围的网络空间国际规范共同体。可先从加强区域性规范生成合作入手，通过区域性实践加快网络空间国际规范的扩散。

扩散是国际关系领域规范研究的重要概念，主要指国家接受国际规范并将其嵌入国内的过程。从理性选择理论出发，行为体对规范的适应和内化是一种战略的、利益最大化的行为。从建构主义出发则有观点认为，规范扩散过程中国际规范与行为体国内观念一致性、行为体之间联系是否紧密是决定国际规范扩散能力的重要因素。①黄超：《建构主义视野下的国际规范扩散》，载《外交评论》2008年8月，第59～65页。从以上逻辑出发，现阶段“一带一路”国家、东盟以及周边国家在网络空间治理问题上相对于美欧国家来说与中国利益相近，对于和平利用网络空间、开展网络空间治理合作有着更大的诉求。中国参与生成和推广符合“一带一路”、东盟域内以及周边国家共同利益的网络空间国际规范乃是应有之举。以“一带一路”为例，部分沿线国家政局不稳，恐怖主义持续蔓延，网络治理能力薄弱，对于国际网络反恐合作需求较强。同时，网络恐怖主义对“一带一路”倡议的顺利推进形成了实质威胁。2013年上海合作组织成员国将网络空间治理纳入《关于构建持久和平、共同繁荣地区的宣言》，反对将信息和通信技术用于危害成员国政治、经济和社会安全的目的，表达了防止利用国际互联网宣传恐怖主义、极端主义和分裂主义思想的一致立场，为“一带一路”沿线国家开展更为广泛的网络空间治理合作，逐步建立区域性网络空间国际行为规范提供了经验参考。②汪晓风：《网络恐怖主义与“一带一路”网络安全合作》，载《国际展望》2016年第4期，第116～132页。

（三）持续加强网络安全能力建设

尽管中国不鼓吹网络空间军事化和网络军备竞赛，倡导和平利用网络空间，但仍有必要持续加强网络安全能力建设。事实上，推动形成新的平衡的网络空间安全能力分布态势，有助于促进以“国家安全”为主轴的安全化逻辑与生成网络空间国际规范的整合，构建多边、民主、透明的网络空间治理体系。

现阶段，部分国家倾向于在“无序化”中获取更大利益。以美国为例，特朗普总统上台后，美国淡化网络空间治理理念的政治辩论，不再提及“互联网自由”等民主党政府的涉网主张，加快在网络空间的军事扩张，最大化美国在网络空间的实力优势。同时特朗普总统将互联网社交媒体作为竞选工具影响选民，甚至不惜传播虚假信息，以在“无序”当中追求党派甚至个人利益。

但是，部分国家试图在网络空间无序化中牟利，并不意味着大国竞争就必然导致全面且长期的对抗状态和国际规范的空白。国家对于国际规范的认同和遵守意愿关键在于成本收益考量。历史经验表明，大国竞争背景下，经过成本收益考量，大国间仍然可以在某些领域形成自限性的国际规范。同样以《中导条约》为例。20世纪70年代到80年代中期苏联国力转衰，在与美国的军备竞赛中感到了巨大压力，削减军费改善外部环境的诉求逐渐凸显。此时，维护核力量平衡的成本以及核战争的潜在后果，已经大于可能带来的战略收益，最终导致苏联的态度发生转变，与美国在1987年签署了《中导条约》。①郭晓兵、龙云：《<中导条约>与全球战略稳定论析》，载《国际安全研究》2020年第2期，第49～72页。《巴黎气候变化协定》的签署也跟随了类似逻辑，关于气候科学的讨论集中于减少排放能够为国家带来多少利益，而非只强调减排的道德义务。②Ronald B Mitchell，Charli Carpenter，“Norms for the Earth：Changing the Climate on‘Cli⁃mate Change’”，Journal of Global Security Studies，Vol.4，No.4，2019，pp.413-429.

在网络空间国际规范问题上，当全球一般行为体甚至非国家行为体进一步掌握网络安全能力，对主要国家的安全造成威胁，导致大国维护自身网络安全成本大于收益时，或是网络对抗可能造成的后果远大于网络攻击的收益时，全球主要行为体将倾向于设定和遵守网络空间行为规范。因此，适当发展网络空间防御能力和威慑能力，增加部分国家利用无序化的网络空间牟利的成本，有助于将这些国家拉回到平等协商共同促进国际规范生成的轨道上来。

四、结论

在安全概念日益泛化的今天，网络空间正在加速成为国家安全、军事安全博弈的“战场”。所谓“主权过时”论以及衍生出的网络空间治理“多利益相关方”模式对这一趋势显然缺乏应对手段，尚未成熟的网络空间国际规范面临停滞或重置的风险。然而随着主权国家重新在网络空间发挥重要功能，主权国家在网络空间未来的角色，主权国家间应当如何在网络空间互动，非国家行为体和超国家行为体与主权国家的关系，以及国家主权在网络空间的边界应当如何界定等问题，仍需要相应的国际规范进行明确和协调。促进网络空间行为透明化、可追溯化，改善网络空间安全环境的手段也需要技术社群来提出具体方案并通过一定的国家间互动加以认可。国际社会对于网络空间国际规范的需求依然存在。

中国应对国际社会的这一需求做出回应。中国应当与其他国际行为体一道，继续将建设和平、安全、开放、有序的网络空间作为目标，推动现有网络空间国际规范生成进程的调整和升级，通过区域性网络空间规范国际合作实践形成规范联盟，探索兼容网络空间中的国家安全、军事安全与经济、社会发展利益的可行道路，促进网络空间与现实空间有序融合。